Josef Baxa: Zákony dnes píší děti

Situace je vážná. "Vyzývám soudce, aby se zamysleli, co je ve hře," vyzval prostřednictvím televizní obrazovky předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. Foto: Mediafax

Chaos v legislativě mnohým vyhovuje. Umožňuje do zákonů leccos vpašovat – čeho si nikdo nevšimne. Zdecimované legislativní odbory nemají sílu tomu čelit, varuje v rozhovoru pro Českou justici předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa.

Stalo se zvykem říkat, že se česká justice ocitla ve vleklé krizi. Souhlasíte?

Samozřejmě i zde platí – něco nějak vypadá, a něco nějak je. Česká justice jako celek, dovolím si tvrdit, a to myslím patřím k lidem, kteří dokážou být kritičtí dovnitř justice, že jako celek neselhala a neselhává. Na rozdíl od jiných mocí ve státě. I přes všechny možné výhrady a občasné výstřelky jednotlivců. Vnímám tu obecnou nespokojenost: že soudy soudí pomalu, někdy nekompetentně, někdy máme pocit, že soudci jsou víc úředníci a byrokraté, ale soudy pořád soudí. Nepodléhají – a je to jeden z mála sektorů, který nepodléhá těm politickým hodinám. Nekalkulují, zda mají rozhodovat podle toho, co se zrovna blíží.

Jiné moci podle vás selhávají? Selhává vláda, parlament?

Myslím obecně ty moci, které jsou ze své podstaty sice demokraticky konstituované, což soudy nejsou, ale bohužel je s tím spojený velký vliv politiky. A to by bylo ještě logické, já ovšem myslím vliv stylu politiky. Jestliže ten styl je zde takový, jaký je, tak těžko ten výsledek může být jiný. Politika jistě může mít a má vliv i na justici, protože správu soudů má v rukou exekutiva, nicméně si myslím, že justice se dokáže v jednotlivostech ubránit. To, co je problém, je pochopitelně systémové oddělení soudní moci od těch zbylých dvou. Důsledné systémové oddělení, tak aby nemohla ta politika zasahovat do konkrétních případů – jak se mají řešit nebo zda se mají řešit vůbec. A to ani nepřímo – protože pokud bude justice podceněna ovlivněna personálně nebo podceněna materiálně, tak je jasné, že nebude příliš fungovat. I to by mohlo, možná s trochou nadsázky, někomu vyhovovat.

Pomohly by soudcovské rady?

Nejvyšší rady soudcovské mohou být odpovědí, nicméně s přiměřenou mírou skepse říkám, že jsou po Evropě systémy, kde ty rady neexistují, a přesto s justicí je tam ve společnosti vcelku spokojenost. A jsou systémy, kde ty rady jsou přítomny tradičně, a justice tam patří k nejhorším v Evropě. Ani jedno, ani druhé není samospasitelné.

A kterou cestou se tedy vydat?

I nová vláda v koaliční smlouvě používá termín samospráva. A aniž bych to chtěl nějak pitvat a slovíčkařit, justice je pořád jednou ze státních mocí a uvnitř státní moci samosprávu si lze těžko představit. Ale řekněme, že je to nějaká zkratka, určité klišé a že ve skutečnosti jde o určitou formu soudní exekutivy. Soudní moc jako jediná nemá své zastřešení. Nemyslím nejvyšší soudy, které jsou vrcholnými orgán z hlediska výkonu soudnictví, ale nemá vrcholný orgán správy.

Tedy partnera parlamentu…

Tak. Partnera vládě, partnera parlamentu. Justice je pořád zařazována někam mezi ta ministerstva, k jednomu z těch resortů, a podle toho to vypadá. Připomenu, že jde o nějakých sto soudů, tři tisíce soudců, deset tisíc dalších zaměstnanců, milion živých spisů permanentně v oběhu. To je něco, co sakra vyžaduje řízení a správu. To i soudci sami si musí uvědomit, že to je zcela nutné a nezbytné. A musí to být někdo, kdo se tím bude zabývat na rozdíl právě od vlády či ministerstva spravedlnosti, které vždycky mohou mít jiné priority, jiné úkoly a podléhají právě těm turbulencím politickým. Musí existovat instituce, která bude pracovat kontinuálně, kompetentně a nezávisle na dění do voleb a po volbách. Justice je totiž ze své podstaty také mechanismus konzervativní a změny v ní, ať už jsou v dobrém, nebo ve zlém, se nikdy neprojeví v takových termínech, které by zajímaly běžné politiky z hlediska jejich životnosti. To jsou velmi, velmi dlouhodobé záležitosti, a proto se tomu také musí někdo věnovat kontinuálně mnoho let. Když něco dobrého uděláte, zítra se to neprojeví. Když něco špatného uděláte nebo neuděláte, co je třeba, také se to neprojeví hned, ale s odstupem roků. Ale dvakrát více energie pak vyžádá náprava těch věcí.

Neustálé ohlašování reforem, jejich otupování či přímo odvolávání provází resort spravedlnosti v posledních letech stále.

Tady ze mě mluví jasná zkušenost, protože znal jsem a znám všechny ministry spravedlnosti od roku 1989 a mnozí z nich měli velkou energii, velkou vizi, vůli, kompetenci něco udělat, ale z jiných důvodů, a třeba i objektivních, na to nedošlo. A u těch pozdějších jsme málokdy viděli kontinuitu. A to dokonce často i v rámci jedné vlády a jedné politické strany. Chybí návaznost, nový ministr zpravidla odmlčí, nebo přímo popře kroky svého předchůdce, sám přijde s novými nápady, takže justice je předmětem neustálých experimentů.

Nemohou se lidé zevnitř justice – nechci říkat nutně jen soudci – s politiky shodnout?

Je za tím jiný způsob uvažování soudců a politiků. Politici změny vnímají jako nástroje k vládnutí. Roli hraje i jistá míra popularity s tím spojená. A přijetím zákona a jeho publikací ve sbírce to pro ně končí. Oni mají titulek v novinách a splněný úkol, ale pro nás pro všechny, a tím myslím celou společnost, to tím začíná. Dopady jsou často stranou pozornosti politiků, a proto i dobré věci jsou často znehodnoceny tím, že do systému vnesete agendu, na kterou ten systém není vůbec připraven.

V soukromém právu hrozí zmatky

Občanský zákoník – největší porevoluční jednorázová změna soukromého práva. Jsme na ni připraveni, nebo mohou nastat potíže?

Mohou nastat, samozřejmě. Já teď nebudu říkat, že jsem to říkal, ale říkal jsem to opravdu už mnoho let. To není otázka kvality nebo nekvality toho kodexu – to je bezesporu úctyhodné dílo. Já to přirovnávám k transplantaci srdce. Jde o největší změnu za desítky let, celé generace právníků takovou změnu nezažily a teď je otázka, jestli ten organismus, to právní okolí, jestli je v takové kondici, aby to nové srdce přijal. Vidíme, že ty doprovodné zákony vznikaly nekoordinovaně, jsou přijímány na poslední chvíli, a ještě takovou tou provizorní legislativní formou zákonného opatření senátu. Chybí nám čas na domyšlení dopadů.

Co konkrétně podle vás hrozí?

Zmatení. Větší poptávka po právních službách, což část právníků samozřejmě uvítá. Ale proboha! To přece není smysl. Tohle mohl být bod obratu, ale pak to chtělo trošku jinak k tomu přistoupit. Abych si na běžný úkon musel najmout právníka, abych si k občanskému zákoníku ještě musel koupit slovníček pojmů, které už trošku vyšly z užívání, to opravdu není normální situace.

Tak pojmy jako pacht jsou možná archaické, ale na druhou stranu k zákoníku pomohly přitáhnout pozornost médií. Vůbec se mi zdá, že hlavně v té poslední fázi se o něm mluvilo opravdu hodně.

OZ se tvořil dlouhá léta, takže se jistě dá říct, že to není čerstvě upečené. Ale tím spíš se nemělo tlačit na pilu v tom finále, nebrat to jako velké politikum – ano, nebo ne a pomalu to spojit s důvěrou vlády. Kdosi učený označil OZ jako malou ústavu soukromého práva. To, když se jednou za mnoho desítek let přijímá, tak to má parlament přijmout vestoje, v obou komorách, s potleskem a v zemi mají začít znít zvony. Bohužel bych řekl, že nastalo všechno jiné než tohle.

Policistu nedělá jen uniforma a odznak

Jsme svědky čím dál častější kritiky vztahů mezi policií a státními zástupci. Lidově řečeno zní hlasy, že policie poněkud zvlčela. Souhlasíte?

V oblasti policie vidíme neustále reorganizace, reformy, rozprašování a slepování útvarů. Cena policie je v tom, že je stabilní, že má určitou institucionální paměť, erudici a zkušenost. Pak mnohem efektivněji pracuje. Když bude mít policie pořád otevřené náborové kanceláře, aby doplnila stavy, je něco špatně. Policistou se přece člověk nestane tím, že dostane uniformu a odznak.

V tom je skrytý půvab výroku o tom, že zde policejní plukovníci nebudou rozhodovat o vládě, což je bonmot bývalého premiéra Nečase z doby, kdy ještě nevěděl, jak dopadne. Dnes je policejním plukovníkům kolem čtyřiceti let a důvod, proč jsou na svých pozicích, je v tom, že starší, zkušení policisté odešli zčásti kvůli výsluhám, zčásti kvůli znechucení. Ale tam nám pak chybí celá jedna generace těch, od nichž by se nynější plukovníci měli ještě nějaký čas učit…

Přesně tak. V tak složitém organismu musí být i z hlediska demografického zastoupeny všechny generační vrstvy. To platí i o justici, která si tou generační obměnou prošla v 90. letech. Dílem odešli soudci pro svoji politickou minulost, dílem proto, že ekonomicky byla justice naprosto nezajímavá, a naopak se otevřel trh právních služeb. Byla tučná léta – a najednou jedna celá generační vrstva úplně chyběla. Učit se znamenalo rozhlédnout se a dívat se někomu přes rameno, jak se to dělá. A bylo to tak, že někdo byl tři roky soudcem a už dostal na starost výchovu budoucích soudců. A to mám rád mladé lidi, ale k určitým věcem patří určitá zkušenost. A ty rozhodující pozice máte zaujímat ve chvíli, kdy máte už zkušenost a ještě energii, a to v těch systémech, o kterých mluvíme, asi úplně neplatí. Je v tom nestabilita, člověku se z té moci může i zatočit hlava, protože neměl čas vyzrát a získat potřebnou pokoru.

Jsou žalobci ve vleku policistů?

Státní zastupitelství ani po těch dvaceti letech se úplně nevzpamatovalo z toho rozprášení prokuratury a nastoleného vnímání coby pouhých úředníků. Těch několik hvězdných hodin, které mělo, tím, že sáhlo po někom, kdo byl opravdu mocný, promarnilo. A tuším, že určitá institucionální frustrace tam existuje. Ale ta ostatně podobně existuje i v policii.

Zdecimované legislativní odbory

Je normální, že parlament neustále chrlí nové a nové zákony? Už i právníci přiznávají, že v některých oblastech sami ztrácejí přehled. Jak se má potom v takové džungli orientovat laik?

Bezesporu je stav právního prostředí určující pro nefungování mnoha oblastí života. A to jak veřejného, tak soukromého. Panuje legislativní optimismus, a někdy až legislativní posedlost. A není nic snadnějšího, než přijít s nějakým nápadem a říct: Stačí změnit zákon a všechno bude báječné. Regulace je příliš mnoho a je jí příliš především v oblasti veřejného práva. Všemožných zákazů, příkazů, povinností a sankcí je prostě moc. Ono může hezky znít ze všeho obviňovat poslance. Ale tři čtvrtiny veškeré legislativy vychází z vlády, z ministerstev.

A tam odborníky schopné říct dost nemají?

Souvisí to se stavem veřejné správy. Ta co do personálního obsazení není dlouhodobě stabilizovaná. Rozhodující lidé na ministerstvech se neustále obměňují. Důsledkem je chrlení předpisů bez nějaké analýzy, zda je to vůbec potřebné, zda dosavadní úprava funguje a zda ji nenechat chviličku být. Ti, kdo by to měli analyzovat, by navíc měli být odděleni od těch, kdo formulují nové požadavky, tedy od politiků. A třetí stranou by měli být řemeslníci, tedy lidé z legislativních odborů. A to nechme stranou ty, kdo do toho ještě cíleně zasahují – a to z důvodů dobrých, ale spíš špatných.

Každé ministerstvo má celou řadu legislativců. Oni nejsou schopni udržet nad tím kontrolu?

Legislativní odbory jsou často zdecimované. Ještě před takovými deseti lety, ministerstvo spravedlnosti a jeho legislativa, to byla taková výkladní síň – dnes jsou tam děti. S prominutím, ale když budete rok po škole a dostanete za úkol novelizovat zákon o soudech a soudcích, jeden z klíčových zákonů, tak je to na pováženou. Nefungují připomínková řízení mezi ministerstvy. Každý si hlídá to své, náš zákon, váš zákon, jako by zde ani neexistoval jeden právní řád. Legislativní rada vlády nemá sílu to nějak koordinovat, vláda to neudělá a o parlamentu není třeba mluvit.

To zní dost pesimisticky…

A má to pokračování. Zákony se po přijetí vracejí do rukou těch, kdo je napsali a o kterých víme, že nejsou příliš stabilizovaní a často ani kvalifikovaní, ti zase vyvolají umělou poptávku po změnách, tohle nám tam chybí, to nám uteklo, tak to tam připišme. A výsledkem je neustále zahušťování. Zcela chybí stejně důležitý úkol, a to je čištění. To je jako byste měl jednu skříň, pořád si nakupoval oblečení a nikdy nic nevyhodil. To prostě nejde.

Mohou pomoci vysoké soudy, jako ústavní nebo nejvyšší správní? Nebo jen odstraní ty nejhorší excesy?

Mohou fungovat v individuálních věcech. Někde budeme průkopníky v tom, že najdeme nějaké spravedlivé řešení tam, kde je nejednoznačná nebo nesmyslná legislativa. Někdy budeme tím stabilizačním prvkem tam, kde úplné úlety zákonodárce rozumným výkladem ztlumíme. Jistě, v těch rozhodnutích vysokých soudů se objevují stanoviska zobecňující a principiální. Ale to by zase musel někdo číst. Nehledě na to, že přineseme sice řešení v jednom případě, ale bez systémového zásahu se situace bude znovu a znovu opakovat.

Je z toho cesta ven?

Tenhle chaos ve skutečnosti mnohým vyhovuje. Protože se tam leccos vpašuje, čeho si nikdo nevšimne. A pak to tam je a všichni se diví, důvodové zprávy chybí. Ale jednou je to součást práva – a pokud to má navíc masivní dopady, třeba rozpočtové, tak je to špatně.

Česká společnost je specifická tím, že zde panuje ohromný zájem o politiku? Nebo je to jen optický klam a ve skutečnosti se o politiku prostě zajímat musíme, protože ti, kdo ji zde dělají, ji neumějí dělat tak, abychom byli spokojeni?

Ve stabilní společnosti je přece normální skoro se nemuset průběžně zajímat o věci veřejné. Nemuset se denně dívat na zprávy a rozčilovat se. Tam je přece důležité takové to široké povědomí, že správa věcí veřejných je v nějakých rukou těch, které jsme tam poslali, a pak si všímáme jen zásadních věcí. Jestli plní, proč jsme je tam poslali, a podle toho uděláme nějaká svá zásadní rozhodnutí v příštích volbách. Ale abychom denně viseli na zpravodajských serverech a pohoršovali se nad tím, co zas kde na koho vylezlo…

Dobře. Problém je ale přece v tom, že se neustále mění věci natolik podstatné, jako jsou třeba daně…

Ano. Vždyť já to taky neodsuzuji. Jen říkám, že to přece není normální. A odvádí to lidi od jejich běžného života. Člověk přece nevyrostl proto, aby když tedy v politice není, aby se o ni musel denodenně zajímat.

Robert Malecký