V posledních několika letech se v české kotlině a nejen v ní stává nejčastěji omílanou mediální zábavou boj proti korupci a za tím vším stojících kmotrů. Je to vděčné veřejné téma, vycházející z realizace historicky osvědčených metod vládnutí již z dob starého Říma: dejme lidu „chléb a hry“ a on bude nadšeně sledovat krvelačné zápasy gladiátorů a přitom spokojeně přikusovat svůj krajíc. Čím méně bude chleba, tím častější a krvelačnější budou pořádané zápasy a lid na bídu pozapomene. Doba se změnila, strategie zůstala zachována, jen její prostředky vlivem pokroku ztratily zdánlivou krvelačnost a krutost. Fyzické násilí a likvidaci gladiátora nahradila záludná forma likvidace „kmotra, politika a osob s nimi spojených“ cestou mediální, pracovní či osobní. A novodobý lid opět jásá tím víc, čím méně chleba a více zábavy se mu dostává.
Zásadní roli v popisovaném příběhu novodobého právního státu sehrává v současnosti nikoli justice jako taková, ale především policie a státní zastupitelství. A budu li ještě přesnější, pak některé speciální útvary policie a jen některé stupně státních zastupitelství. Téměř v přímém přenosu díky mediálním nosičům občan sleduje zatýkání zločinců, dnes především na všech úrovních zvolených politiků této země. To jsou přece ti, kteří tak špatně spravují náš společný majetek, což je hlavní důvod, proč se nemáme tak dobře, jak bychom si přáli a jak si jistě také zasloužíme. Co na tom, že samotná spravedlnost bude nastolena až výroky soudů, o vině už bylo přece mediálně rozhodnuto.
Zdá se, že tomuto trendu základní zásady trestního řízení každého státu, který si říká právní, jsou spíše na překážku. Myslím tím esenciální zásadu neveřejnosti trestního řízení, až do nařízení hlavního líčení soudem a presumpci neviny stíhané osoby, až do vynesení pravomocného rozsudku. Tyto po století platné principy dnes válcuje nová, moderní a všeobjímající, pružně vykládaná zásada – veřejný zájem na zveřejnění informací. Od principu, že na počátku všeho je člověk, osobnost, jehož integritu a práva musí stát ctít a hájit především, se dostáváme kyvadlovým efektem k opaku. Rozhodujícím se tedy stává zájem veřejnosti, dychtící po senzacích. Zatýkání s kuklami na hlavách policistů a beranidlem v rukou, tiskové konference státních zástupců a občas už také v přímém přenosu vedené veřejné procesy. To je realita posledních tří let. Odstartovalo ji v roce 2011 státní zastupitelství a policie, když se, jak uvádí pochvalně média, přestaly bát a začaly využívat svoji nezávislost.
Ruku v ruce s tím pak probíhá několik let přímo boj o novou podobu zákona o státním zastupitelství. Ten by podle autorů, jímž je vedení Nejvyššího zastupitelství v Brně a Vrchního zastupitelství v Praze, měl zásadně změnit postavení žalobců. Cílem řady změn deklarovaných v tomto zákoně, je získat nezávislost na moci výkonné a stát se ústavně jakousi další, ostatními nekontrolovanou mocí. To vše ovšem jen v nejvyšším patře soustavy, tedy na nejvyšším státním zastupitelství a především v osobě nejvyššího státního zástupce a jeho náměstka, vedoucího úřad závažné a korupční kriminality. Ostatní vedoucí státní zástupci na nižších úrovních a řadoví státní zástupci, ti by měli být podle představ autorů zákona naopak plně závislí na nejvyšším vedení. Vedoucí funkcionáře by jmenoval na všech úrovních nejvyšší státní zástupce, nikoli jako v současnosti ministr spravedlnosti. K tomu by zrušením vrchních zastupitelství získal nejvyšší žalobce pravomoc zasahovat přímo dohledem do veškeré kompetence krajských zastupitelství, kontrolou skončené věci a přezkumem věcí zastavených pak i do všech trestních věcí, zpracovávaných okresními zastupitelstvími. Suma sumárum, konečně by tak došlo k praktickému obnovení monokratického institutu generálního prokurátora, který všechny podřízené zástupce osobně jmenuje, řídí je a také rozhoduje o veškeré agendě, kterou zákony orgánu veřejné žaloby přisoudily.
Nezbývá mi než se vrátit do konce revolučních osmdesátých let. Tehdy ještě několik let v novém českém státě působila normalizační prokuratura, vedená generálním prokurátorem. Zkušenosti z doby socialismu jednoznačně ukazovaly, že tento mocný monokratický institut stranického práva je zapotřebí rozbít a nahradit orgánem demokratickým, který zaručí svými principy výstavby a organizace budoucí respekt k lidským právům a výkonu spravedlnosti v souladu se zákony a ústavou. Možností byla celá řada, nakonec pod perem profesora Františka Zoulíka v letech 1992 a 1993 za mého ministrování vzniklo státní zastupitelství. Vycházelo ve svých principech z prvorepublikové tradice orgánu žaloby, zastupujícího stát. Za klíčové považovalo rozbití centrální, monokratické moci generálního prokurátora a jeho úřadu vůči nižším prokurátorům a prokuraturám. Tato úvaha byla vedena přesvědčením, že největší nebezpečí pro výkon práva se skrývá v koncentraci moci generálního prokurátora. Tedy především v jeho právu jmenovat všechny ostatní podřízené prokurátory a současně v oprávnění jim v konkrétních kauzách ukládat, jak mají postupovat. Stručně se tento princip nazýval důsledné oddělení správních funkcí od výkonu vlastních kompetencí v působnosti nejvyššího představitele žaloby. Šlo o vůli vysloveně politickou, která byla následně kodifikována parlamentem České republiky jako zákon číslo 283/1993 Sbírky. Důsledkem bylo přenesení personálních oprávnění generálního prokurátora na ministra spravedlnosti a odřezání nejvyššího státního zástupce od nařizovacích kompetencí vůči krajským a okresním zastupitelstvím. Proto byla soustava státního zastupitelství k 1.1.1994 decentralizována na okresní, krajský, později i vrchní a nejvyšší stupeň a správními kompetencemi napojena na Ministerstvo spravedlnosti ČR. Nejvyšší státní zástupce působil jen při Nejvyšším soudu ČR a neměl vůči nižším stupňům krajských a okresních zastupitelství žádnou nařizovací pravomoc. Důsledně všechny státní zástupce a vedoucí státní zástupce jmenoval do funkcí ministr spravedlnosti, který zase neměl dovnitř soustavy státních zastupitelství žádnou nařizovací pravomoc. Byla tedy zrušena nebezpečná monokratická osobní, personální a současně i přímá odborná vazba nejvyššího zástupce na nižší zastupitelství a jejich zástupce.
Po zhruba deseti letech došel zákon o státním zastupitelství změn, když poprvé do jeho tvorby zasáhli přímo státní zástupci. Profesor JUDr. Fenyk, tehdější náměstek nejvyšší státní zástupkyně Marie Benešové, napsal nový zákon. V něm začal pomalu proces posilování postavení nejvyššího článku soustavy jak v oblasti personální, tak i vlastních pravomocí. Ty také posílily v té době díky nesystémovým změnám v trestním řádu. Nutno ale přiznat, že profesor Fenyk i tak stále ctil základní principy zákona o státním zastupitelství a jeho charakter podstatně nezměnil. Až nyní, dvacet let od vzniku státního zastupitelství, kdy většina zákonodárců buď ztratila historickou paměť, nebo ji vzhledem k mladému věku ani nemá, se znovu otevřela stavidla pro návrat k monokratizaci a fakticky jasné privatizaci veřejné žaloby určitou skupinou vyvolených vedoucích státních zástupců.
Jde o nebezpečnou cestu pro demokracii v oblasti práva i politiky, což ukazuje i každodenní vývoj veřejně propíraných trestních kauz. Orgány přípravného řízení trestního stále častěji nectí zákonná procesní pravidla, trestní kauzy jsou účelově vyšetřovány v rozporu s místní i věcnou příslušností, do hry vstupují „ inovativní“ právní konstrukce, nicméně stížnosti na takový postup jsou ale šmahem zamítány jako nedůvodné. Jde o systém začarovaného kruhu, do kterého se podezřelý nebo obviněný dostává, když o jeho stížnostech rozhodují stále tytéž osoby a práva se tak nemůže domoci. V této situaci je pak zamýšlený nový zákon o státním zastupitelství zcela nepřijatelný. V rozporu s demokratickými principy soustřeďuje moc na státním zastupitelství v několika málo rukou, nebo dokonce v jedněch rukou a nepřináší žádný princip osobní odpovědnosti za chybně aplikované právo. Uvedu k tomu několik příkladů z návrhu, předloženého nejvyšším zastupitelstvím:
Novým zákonem nastavená délka funkčního období 10-ti let pro nejvyššího žalobce a sedmi let pro jeho náměstka činí tyto osoby prakticky nedotknutelnými, bez osobní odpovědnosti, schopnými ovlivňovat celý demokratický systém práva a politiky. Předpoklady pro výkon funkce nejvyššího žalobce jsou koncipovány tak, že se mu stanoví povinná předchozí dlouhá praxe ve funkci státního zástupce. Znamená to, že soustava se uzavírá v kruhu tak, aby do nejvyšší funkce mohl být jmenován pouze dlouholetý státní zástupce, nikoli soudce, advokát, významný právní pedagog a podobně tak, jak je to obvyklé v západních demokraciích, kde je ctěna zásada prostupnosti právnických profesí. Toto by si měli především uvědomit zákonodárci, kteří budou, ať v jakékolo podobě, nový zákon o státním zastupitelství přijímat. Mám pocit, že vlivem událostí posledních let se státní zastupitelství natolik zapouzdřilo do vlastního vnitřního života, že potřebuje především k léčbě jediné-postavit do čela právě zkušeného a váženého soudce, advokáta či právního pedagoga.
Proklamovaná nezávislost státního zastupitelství, jíž by se mělo dosáhnout přijetím nové normy, je přitom ve skutečnosti jen dokonalá mediální lež. Každý státní zástupce, který byl dosud jmenován ministrem spravedlnosti do funkce, se pravděpodobně se svým ministrem už do konce svého profesního života nepotká a nemůže jím být proto ani ve své práci jakkoli ovlivněn. Bude li napříště jmenován státní zástupce nejvyšším žalobcem, či dokonce bude jmenován vedoucím zástupcem, bude muset jezdit na jím pořádané pravidelné porady, bude mu ze zákona přímo podřízen, jím kontrolován a legitimně povinen plnit jeho pokyny. Veškerá moc orgánu veřejné žaloby bude soustředěna do jediných rukou.
Pokud by pak byl podle záměru autorů zákona vytvořen jeden specializovaný útvar pro dozor nad závažnou majetkovou a korupční kriminalitou, pak by na něm pracovali státní zástupci z nižších stupňů formou „dočasného“, až sedmiletého pověření. Protože nejvyšší státní zastupitelství podle současného zákona jako jediný stupeň soustavy zastupitelství nezohledňuje v přiznávaném platu věk a délku praxe státního zástupce, znamená to v praxi, že všichni státní zástupci na tomto stupni, bez ohledu na věk a délku praxe, mají stejně vysoký fixní plat. To ovšem neplatí na nižších zastupitelstvích, kde je výše platu odvislá zcela zásadně od délky praxe. Mladý státní zástupce na okresním či krajském zastupitelství má tedy poloviční plat jako stejně mladý kolega na nejvyšším zastupitelství. Motivace pracovat na speciálním útvaru nejvyššího zastupitelství by pro mladé byla tedy obrovská, přímo existenční. Přitom by ale neměli tito mladí zástupci ani elementární záruky a jistotu, že na takovémto lukrativním úřadu budou pracovat delší dobu. Statut „ pověřeného“ státního zástupce totiž znamená, že dle libovůle vedoucího úřadu může být ze dne na den vrácen na mateřské zastupitelství, a to zcela bez uvedení důvodů. Nebo naopak, plní li požadované zadání, může mu být jeho nestálá mise prodloužena o dalších sedm let. Co je to za dočasné pověření, dvakrát sedm let? Každý by tedy byl vazalem vedoucího pracovníka, odezírajícím z jeho rtů, aby se náhodou neznelíbil. Platový rozdíl desítek tisíc měsíčně by byl jistě významný stimulant poslušnosti. Tak tedy vypadá jeden z příkladů tzv. nezávislosti a samostatnosti, jež jsou novým zákonem o státním zastupitelství proklamovány.
Závěrem je třeba rovněž zdůraznit známou zásadu, že zákonnou normu obecně nemá k obrazu svému tvořit ten, kdo ji pak následně má za povinnost aplikovat, v tomto případě státní zastupitelství. Přidat lze i skutečnost, že nově připravený zákon se nesetkal ani na půdě státního zastupitelství s většinovou podporou, i v současnosti proti němu vystupuje velká část státních zástupců na všech stupních zastupitelství, nejen rušením ohrožení prakticky všichni státní zástupci VSZ Olomouc. Konečně pak absentuje i primární důvod, který k přijetí nového zákona je nezbytný: společenská poptávka po zásadních změnách v práci státního zastupitelství, doložená předloženou analýzou dosavadního špatného fungování státních zastupitelství, díky vadám zákona předchozího. Smutné je, že počínaje rokem 2014 uplynulo právě 20 let od vzniku státního zastupitelství, a to byl bezesporu velmi pádný důvod k podrobnému zkoumání kvalit stávajícího zákona i činnosti státního zastupitelství. Taková analýza však, bohužel, zpracována ani v nejmenším nebyla a nový zákon se tak jeví spíše jako snaha lobistické skupiny státních zástupců prosadit svoje vlastní, ambiciózní představy o monokratickém způsobu řízení úřadu žaloby. Takový úřad přitom v celé západní Evropě patřil a patří k orgánům spíše justičního typu, tedy nikoli vnitřně monokraticky řízeným. Shora popsané chování státního zastupitelství a snahy jeho současných vedoucích představitelů o prosazení nového zákona ho však posunují spíše směrem k bezpečnostním složkám, k policii, ne k těm, kdo mají být nestranným garantem zákonnosti policejních postupů v trestním řízení. K tomu nepotřebuje žalobce nezávislost, ale především právo a možnost pracovat na konkrétních případech v rámci daných zákonů a judikatury bez přímého či nepřímého vlivu těch nadřízených, na nichž je existenčně závislý.
JUDr. Jiří Novák
autor byl ministrem spravedlnosti ČR, v současnosti je advokátem
