Insolvenční správci zvažují žalobu na stát kvůli protiústavní vyhlášce ministerstva

Předseda Rady expertů Asociace insolvenčních správců JUDr. Michal Žižlavský Foto: archiv

Aktuální nález Ústavního soudu, který zrušil jako protiústavní část vyhlášky Ministerstva spravedlnosti o regulaci počtu provozoven insolvenčních správců, dal za pravdu nejenom senátorům za ODS, kteří ústavní stížnost podávali, ale i stanovisku České advokátní komory a Asociace insolvenčních správců. Na stát teď zřejmě zamíří žaloba kvůli ušlým nákladům.

Insolvenční správci upozorňují, že na protiústavnost vyhlášky ukazovali dlouhodobě. „Dokonce již v době její přípravy jsme poukazovali na to, že ministerstvo nemůže vydávat podzákonné předpisy bez zmocnění zákonem. Byli jsme přesvědčení o tom, že vyhláška jde nad rámec zákona. To nyní potvrdil Ústavní soud,“ říká člen představenstva České advokátní komory a předseda Rady expertů Asociace insolvenčních správců Michal Žižlavský. Nevyloučil zároveň, že někteří správci budou žalovat ministerstvo, respektive stát kvůli nákladům, které jim přizpůsobení vyhlášce způsobilo.

Vyhláška, kterou prosadil ministr spravedlnosti Robert Pelikán (ANO), vyžadovala po insolvenčních správcích osobní přítomnost jeden pracovní den v týdnu na každé své provozovně. Jeden den by tak byli v sídle firmy, a ve zbytku týdne mohli být maximálně na čtyřech provozovnách.
Vyhláška by tak fakticky omezila počet provozoven na čtyři u jednoho správce. Ministerstvo tak reagovalo na skutečnost, že vznikaly kvůli tzv. rotačnímu principu fiktivní provozovny – rekord byl šedesát na jednoho insolvenčního správce. Jen správci, kteří působili v korporacích, mohli mít poboček více, podle počtu ohlášených společníků.

Budou žaloby o náhradu škody?

Zatím není jasné, kolik správců vyhláška postihla. Nicméně nynější závazně rozhodnutí o její nezákonnosti může být vnímáno jako právní základ případných žalob na náhradu škody. V této souvislosti Žižlavský, jakožto představitel největší profesní organizace insolvenčních správců nevyloučil, že někteří správci budou žalovat ministerstvo, respektive stát kvůli nákladům, které jim přizpůsobení vyhlášce způsobilo.
„Co se týče naší firmy, žádnou žalobu nyní nechystáme. Česká advo1kátní komora i Asociace insolvenčních správců by spíše uvítaly komunikaci s ministerstvem při přípravě návrhů právních norem. Velmi mne mrzí, že ministerstvo s námi nešťastnou vyhlášku nekomunikovalo, ač jsme o to usilovali. Nedalo nám možnost projednat naše připomínky ještě před přijetím vyhlášky a nemohlo tedy naše argumenty zohlednit. Raději bychom ministerstvu pomáhali kultivovat prostředí insolvencí v České republice, než abychom vytvářeli zbytečné soudní spory. Musím říci, že mám v poslední době dojem, že se blýská na lepší časy.“

 Proti zdravému rozumu

 „Jak odborná sekce České advokátní komory pro insolvenční právo, které předsedám, tak vedení Asociace insolvenčních správců se shodli již v době vydání vyhlášky na tom, že je vyhláška protiústavní. Dokonce již v době její přípravy jsme poukazovali na to, že ministerstvo nemůže vydávat podzákonné předpisy bez zmocnění zákonem. Byli jsme přesvědčení o tom, že vyhláška jde nad rámec zákona. To nyní potvrdil Ústavní soud,“ kritizuje Žižlavský. Vyhláška byla ale podle něj hlavně proti zdravému rozumu a také nešťastným způsobem legalizovala postup vedení Krajského soudu v Ostravě, který přiděloval správcům případy mimo zákonné pořadí. Zaštiťoval se přitom právě potřebou omezení počtu provozoven.

Jak dále vysvětluje, insolvenční správce má řadu důležitějších povinností, než jen sedět na provozovně a čekat na to, zda nepřijde ministerská kontrola. Měl by být hodnocen podle výsledků své práce, ne podle toho, jak dlouho vydrží sedět na židli. To patří do jiné doby.
„Insolvenční správci působí i jako korporace, které mají desítky pracovníků. Vyhláška vyžadovala přítomnost na pobočce od ohlášeného společníka, který zpravidla řídí chod celé firmy. Má to asi stejnou logiku, jako když uložíte generálnímu řediteli České pošty, aby byl osobně přítomný na přepážkách pošty. Tím mu znemožníte pracovat.“

Přestože ji považovali za protiústavní, insolvenční správci vyhlášku dodržovali. Vycházeli podle předsedy ASIS z toho, že vyhláška je obecně závazný právní předpis a formálně platí. „Proto jsme ji respektovali, až do doby jejího zrušení. Omezili jsme počet svých provozoven a učinili související organizační opatření.“

Zatím není jasné, jak se nález ÚS promítne do novely insolvenčního zákona, která se právě dostává do vlády. „Asi se objeví více názorů. Já bych ale považoval za rozumné zohlednit v dalším legislativním procesu minimálně to, že jak Ústavní soud, tak i obecné soudy razí myšlenku, že insolvenční správce může působit jako korporace, nemusí vykonávat vše osobně a může využívat svých pracovníků,“ uvažuje Žižlavský o dopadu novely na další legislativní proces. Novela by podle něj neměla samoúčelně snižovat efektivitu práce insolvenčních správců. Námitky proti zbytečné regulaci oddálí nebo znemožní přijetí nosného jádra novely. „Tou je přenos agendy oddlužení ze soudů na insolvenční správce. A to by byla škoda, protože to může pomoci zahlceným soudům.“

Povinnosti jsou v novele

„Ministerstvo spravedlnosti respektuje závěr Ústavního soudu, který poukázal na to, že taková regulace je nutná v zákoně, ne pouze prováděcí vyhláškou. Celou tuto problematiku, tedy zajištění správné činnosti správců  tak, aby byla zajištěna odborná péče o věřitele i dlužníky, postihuje novela insolvenčního zákona, kterou v těchto dnech schválila Legislativní rada vlády,“ míní tisková mluvčí MS Tereza Schejbalová.

Hlavním úkolem napadených ustanovení, jak byla do Vyhlášky nově vložena v roce 2015, bylo podle mluvčí naplnění stěžejních cílů platné právní úpravy a zpřesnění povinností v ní již obsažených, a to zejména formou zdůraznění, že je insolvenční správce povinen svoji funkci vykonávat s odbornou péčí a pokud možno osobně, neboť to insolvenční zákon i zákon o insolvenčních správcích předvídá (viz například v ustanovení § 399 odst. 2 věta druhá insolvenčního zákona). „Hlavním motivačním faktorem vydání této podzákonné právní úpravy byla alarmující zjištění učiněná při kontrolách jednotlivých provozoven insolvenčních správců, kdy insolvenční správci  s vysokým počtem provozoven nebyli objektivně schopni veškeré činnosti, které podle zákona musí s odbornou péčí vykonávat, ve velkém množství zapsaných provozoven zajišťovat.“

Ministerstvo spravedlnosti v řízení před Ústavním soudem zastávalo názor, že napadenými ustanoveními Vyhlášky došlo v mezích čl. 79 odst. 3 Ústavy pouze ke zpřesnění povinností insolvenčních správců, jak jsou již dnes stanoveny zákonem.


„Činnost insolvenčního správce je službou veřejnosti, jako taková se neobejde bez určitých omezení, která jsou legitimována lepším zajištěním vykonávané činnosti pro dlužníky a ostatní dotčené osoby.“ – Tereza Schejbalová, tisková mluvčí MS


Při formulaci napadených ustanovení se Ministerstvo spravedlnosti řídilo pravidly pro odvozenou normotvorbu, která ve dřívější judikatuře vymezil Ústavní soud, tedy (1) vyhláška musí být vydána oprávněným subjektem, (2) nesmí zasahovat do věcí vymezených zákonu a (3) ze zákona musí plynout vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Právě překročení mezí zákonného zmocnění uvedenými ustanoveními je nosným důvodem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/15. „Je třeba zdůraznit,“ pokračuje Schejbalová, „že činnost insolvenčního správce je službou veřejnosti, jako taková se neobejde bez určitých omezení, která jsou legitimována lepším zajištěním vykonávané činnosti pro dlužníky a ostatní dotčené osoby. Jde tedy o výkon funkce, na jejíž podrobnější regulaci má stát legitimní zájem plynoucí mimo jiné z ochrany věřitelů i dlužníků.“

­­­­­­­­­­­­­­­­­Uvedená novela například výslovně zdůrazňuje povinnost insolvenčních správců vykonávat činnost ve svém sídle a provozovnách ve vymezených dnech a hodinách. Dále staví najisto požadavky na charakter takových provozoven, které se nesmí nacházet na místě nezpůsobilém pro výkon činností stanovených insolvenčním zákonem. „Je však nepochybné, že ani stávající právní úprava neaprobuje existenci fiktivních provozoven, kteroužto nežádoucí praxi nerozporoval ani Ústavní soud. Platná pravidla o odborném a skutečném výkonu činnosti jsou dále rozvedena v ustanoveních novely o povinnosti insolvenčního správce zajistit takové personální a materiální vybavení, které budou přiměřené povaze, rozsahu a složitosti jím vykonávaných činností. Nesplněním výše uvedených povinností by se insolvenční správce vystavoval riziku sankčního postihu.“

Jak uvádí mluvčí MSp závěrem, novela podrobněji rozvádí jednotlivé povinnosti insolvenčních správců a respektuje tím důsledněji ústavní požadavek, podle kterého lze povinnosti ukládat pouze zákonem. V tomto smyslu je text novely doplněn o řadu ustanovení zmocňujících k vydání prováděcího právního předpisu, které stanoví podrobnosti konkrétních povinností.

Úřední hodiny? Jak kdy

Novela samotného Insolvenčního zákona se ale k otázce provozoven a sídla nijak nevyjadřuje. K otázce sídla a provozoven se vyjadřuje návrh novely zák. o insolvenčních správcích, kontruje insolvenční soudce KS v Brně Jan Kozák. Podle paragrafu pět zmíněného zákona „Insolvenční správce nebo ohlášený společník insolvenčního správce je povinen v sídle vykonávat činnost ve vymezených dnech a hodinách (dále jen „úřední hodiny“). Insolvenční správce nebo ohlášený společník insolvenčního správce je povinen v provozovně vykonávat činnost ve vymezených úředních hodinách.“ Paragraf 19 identifikující údaje insolvenčního správce pak hovoří o tom, že mezi ně patří i úřední hodiny, ve kterých bude v sídle vykonávat činnost. A konečně paragraf 36 řadí mezi kontrolní pravomoci MS i zjišťování, zda insolvenční správce a hostující insolvenční správce zajišťují ve vymezených úředních hodinách ve svém sídle a ve své provozovně činnosti stanovené insolvenčním zákonem.

Obecně lze napsat, dovozuje z této interpretace Kozák, že uvedená omezení jsou natolik obecného charakteru, že nevylučují zřízení více provozoven. Konečně kde je řečeno, klade Kozák hypotetickou otázku, že úřední hodiny musí mít správce každý týden? Úřední hodiny může mít správce v jedné provozovně jednou za čtrnáct dnů, nebo klidně i jednou za měsíc, a pak je počet jeho provozoven neomezen, navíc podle nálezu ÚS může správce činnost zajišťovat i pomocí svých pracovníků

„Ministerstvo spravedlnosti si podle mne pouze myslí, že novela něco řeší, ve skutečnosti ale neřeší vůbec nic – alespoň pokud jde o omezení počtu provozoven. Prostě po nálezu ÚS nastane stav, kdy ať už s novelou nebo i bez ní (ve stávajícím právním prostředí), bude muset provádět velmi důkladné kontroly, bude-li chtít regulovat, snižovat nebo alespoň nenavyšovat, počty správců,“ uzavírá Kozák.

Jak ale uvádí Žižlavský, tato úvaha nehraje roli, protože podle novely bude stejně existovat jeden nápad na jedno sídlo, respektive provozovnu. „Pokud by si insolvenční správce zřídil více provozoven, pouze by dotoval jejich provoz.“

Dušan Šrámek