Nejvyšší soud sepsal Zelenou knihu justice: Soudcovská rada nemůže být pouze poradním orgánem

Česká justice je ve srovnání s Evropou efektivní a důvěryhodná. Přesto je provést reformu soudní mapy České republiky, aby lépe reflektovala dnešní potřeby. Dále je ke zkvalitnění fungování justice potřeba zřízení orgánu typu Nejvyšší rada soudnictví. Jakým způsobem? To předestírá dokument Nejvyššího soudu nazvaný „Zelená kniha justice“. Dokument odmítá tezi ministra spravedlnosti, že soudcovská rada by měla být pouze poradním orgánem.

Zelenou knihu justice zástupci Nejvyššího soudu již odeslali na Ministerstvo spravedlnosti. „Tento materiál vznikl v souvislosti s probíhajícími plány na reformu justice v ČR,“ sdělil České justici mluvčí Nejvyššího soudu Petr Tomíček. Jak název napovídá, materiál je evidentně určitou paralelou k „Bílé knize justice“, kterou sestavuje ministr spravedlnosti Robert Pelikán.
V závěru dokumentu, který má 30 stran se Zelená kniha vůči Bílé knize justice vymezuje v tom smyslu, že nelze přijmout tezi, že by Nejvyšší rada soudnictví měla plnit pouze funkci poradního orgánu ministerstva. „Tuto koncepci poradního orgánu nelze přijmout, neboť cílem vytvoření samosprávy soudnictví je institucionalizovat orgán reprezentující zájmy moci soudní, který bude rovnocenným partnerem moci zákonodárné a výkonné. Jako třetí složka státní moci není moc soudní v žádném ohledu podřízena Ministerstvu, které má toliko vytvářet materiální, personální a další podmínky pro její uspokojivý chod,“ uvádí NS.

Nevyrovnané okresní soudy

Co se týče případného překreslování soudní mapy, klíčová pozornost by měla být podle NS věnována řešení problémů na soudech prvního stupně, které jsou z hlediska velikosti i zatížení značně nevyrovnané. Reformu v nedávném čase provedlo mnoho evropských zemí „Změny umožňující vhodnější rozmístění soudů korespondující s demografickým i ekonomickým vývojem státu a umožňující větší flexibilitu při řešení zatíženosti soudů jsou tak obecným trendem,“ upozorňují zástupci NS ve svém materiálu.

Anketa: Co by pro justici znamenalo zrušení okresních soudů?

Nerovnoměrnost zastoupení soudců v jednotlivých soudních obvodech a příliš malé nebo naopak příliš velké soudní obvody vedou podle NS k problémům se specializací soudců, které jsou citelné zejména u řešení složitých případů vyžadujících specifické právní znalosti, a způsobují průtahy v řízení.

NS v Zelené knize vyjmenovává historii uspořádání soudní mapy v českých zemích a dochází k tomu, že soudní soustava v současnosti neodpovídá územně správnímu uspořádání státu
a soudní obvody tak nekorespondují se stávajícím rozložením okresů a krajů. „Příkladem je uspořádání krajských soudů, protože zatímco zákon o soudech a soudcích počítá s osmi krajskými soudy v sídlech původních krajů (podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu), ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územně samosprávných celků, bylo vytvořeno čtrnáct krajů, čemuž stávající soudní soustava neodpovídá, byť vedle stávajících osmi krajských soudu v sídlech osmi krajů byly vytvořeny ve všech ostatních krajských městech pobočky krajských soudů,“ uvádí Zelená kniha ve které následuje kritika ad hoc vytváření nových krajských soudů bez koncepce a systémového řešení. Předseda Nejvyššího soudu se v tomto smyslu už ostatně v minulosti vyjádřil opakovaně.

Nesmí být omezen přístup ke spravedlnosti

Zelená kniha poté přináší analýzu překreslování soudních map v Evropě. „V České republice je nezbytné usilovat o nastolení stavu rovnoměrného vytížení všech soudů, tak aby do budoucna nedocházelo k diametrálním rozdílům v délce projednávání a rozhodování věcí, které můžeme nyní pozorovat zejména u soudů rozhodujících v prvním stupni,“ upozorňuje Zelená kniha s tím, že pozornost by se měla zaměřit na jejich počet, velikost, vytíženost, a také na přizpůsobení soudní soustavy stávajícímu členění krajů. Reformě by měla podle NS předcházet velice pečlivá analýza stávajícího stavu. „Změny soudní mapy by přitom v žádném případě neměly vést k omezení přístupu ke spravedlnosti,“ uzavírá NS první část materiálu.

Nejvyšší rada soudnictví

NS dále upozorňuje, že stávající model státní správy soudnictví v čele s Ministerstvem spravedlnosti je podle něj z hlediska řádného fungování soudního systému v České republice dlouhodobě nevyhovující. „Jeho reforma by mohla vytvořit předpoklady pro zajištění kvalitnějšího, rychlejšího a otevřenějšího soudnictví, a tím pádem i důvěryhodnějšího soudnictví. V současné době totiž justici není dán dostatečný prostor pro to, aby se sama podílela na řešení problémů,“ píše se v Zelené knize.

Právě reforma soudnictví a soudní mapy je Podle NS neoddělitelně spjata s otázkou správy soudnictví. „…absence orgánu reprezentujícího zájmy české justice, který by byl vhodným komunikačním partnerem s exekutivní a legislativní mocí, je jedním z důvodů, proč systém soudnictví nedokáže reagovat na výše popsané společenské, hospodářské a demografické změny,“ upozorňují zástupci soudu.

Zelená kniha uvádí pět modelů správy soudnictví:

1. správu ministerstvem spravedlnosti: ministerstvo jmenuje soudce a zajišťuje správu soudů (Německo, Rakousko, Česká republika). Moc a správa není koncentrována pouze v rukou ministerstva – častým dalším orgánem, který se podílí zejména na jmenování soudců, je prezident, ombudsman apod. Velmi silné postavení zde mají také předsedové nejvyšších a odvolacích soudů, kteří mají často vliv zejména na otázky jmenování a přidělování soudců k soudům. V současné době již neexistuje ministerský model v čisté podobě, kde by absolutně všechny pravomoci ohledně správy soudnictví koncentrovalo ve svých rukou ministerstvo. Mimo Evropu se vyskytuje například v Kanadě nebo Japonsku.
2. model soudní rady: model zahrnující nezávislý orgán, který rozhoduje o otázkách správy, rozpočtu, ale zejména o jmenování, odvolávání soudců apod. Je vlastní kupř. Belgii, Bulharsku, Francii, Itálii, Litvě, Lotyšsku, Nizozemí, Polsku, Portugalsku, Rumunsku, Slovensku, Slovinsku a Španělsku. Model má široké zastoupení také v Latinské Americe. V Evropě je i díky vlivu EU a Rady Evropy nejrozšířenější. Idea vhodnosti vychází z premisy, že je spravován soudci, kteří jsou spolehlivými aktéry a dokážou zajistit chod justice.
3. model soudní správy: jedná se o model, v němž jsou klasický management, rozpočtové otázky a správa soudnictví koncentrovány u jiného orgánu než personální otázky – tedy jmenování a přidělování soudců k soudům. Typickým příkladem je Dánsko, kde je samospráva svěřena dvěma orgánům: dánské správě soudů (Domsolsstyrelsen) a Soudní radě pro jmenování (Dommerundnaevnelsesradet). Zatímco soudní správa je většinou svěřena nezávislé zprostředkovatelské organizaci, jmenování je většinou vyčleněno jinému nezávislému orgánu. Kromě Dánska tento model najdeme také v Irsku, Norsku a Švédsku.
4. hybridní modely: kombinují znaky různých způsobů a modelů správy soudnictví. Do této skupiny patří kupř. Anglie a Wales, Estonsko, Maďarsko od roku 2011, Island, Švýcarsko a evropské mikrostáty. Obdobně jako v předchozím modelu zde často dochází ke štěpení pravomocí mezi orgán, který jmenuje soudce, a orgán, který má na starosti zbytek správy soudů. Obvyklé je sdílení moci mezi ministrem spravedlnosti a soudci nejvyššího soudu (Kypr, Estonsko).
5. socialistický model: zde je správa soudnictví rozdělená mezi tři instituce: úřad státního zástupce, nejvyšší soud a předsedy soudu – všechny byly typicky kontrolovány komunistickou stranou. Dnes ještě existuje v Číně, na Kubě, v Severní Koreji, Vietnamu a bývalých socialistických republikách.

Podle Zelené knihy se v českém prostředí „za aktuální neschopnosti ministerstva spravedlnosti řešit požadavky a potřeby justice, za ústavního vakua, na které upozorňují nálezy Ústavního soudu a roztříštění reprezentace soudnictví mezi dva nejvyšší soudy, jejich předsedy a kolegium předsedů krajských soudů“ jeví model soudní rady jako nejvhodnější. Ministerstvo nemá podle NS k dispozici stálý odborný aparát se znalostí problémů justice a v důsledku častých personálních změn na postu ministra není schopno zajistit potřebnou kontinuitu. „Dalším z důvodů je roztříštěná reprezentace justice a absence orgánu, který by se stal partnerem pro komunikaci soudnictví s dalšími složkami státní moci, tak s veřejností.,“ uvádí se v materiálu.

Soudcovská rada musí být ústavně zakotvena

Nejvyšší soud také odmítá argumenty, které ukazují na negativní zkušenosti se soudcovskou radou z jiných zemí, jako je třeba Slovensko. Dysfunkční totiž nemusí být samotný model správy, ale jeho realizace v rukou konkrétních politiků a soudců. Pro funkčnost modelu je nicméně dle Zelené knihy , aby Nejvyšší rada soudnictví byla zakotvena v Ústavě – povede to k větší stabilitě systému.

Nejvyšší rada soudnictví by se měla podle NS zásadně podílet na rozhodování o personálních otázkách: výběr osob pro výkon soudcovské funkce, organizování praxí pro odborné zkoušky, navrhování kandidátů na jmenování soudců, předsedů a místopředsedů prezidentovi republiky, rozhodování o přidělení soudce k výkonu funkce k určitému soudu, o jeho přeložení, nebo dočasném přidělení, a podobně. Zásadním úkolem Nejvyšší rady soudnictví má také být  dohled nad dodržováním soudcovské etiky, důstojnosti a kvality výkonu soudního rozhodování, za což by měla nést ve značném rozsahu i odpovědnost. Naopak rozpočet a finanční otázky by měly zůstat v rukách Ministerstva spravedlnosti.

Eva Paseková