Administrativní pracovníci soudů mají dostat přidáno Foto. archiv

Lobbisty čeká registrace, vláda chce rozkrýt jejich vazby a vliv

Chystá se registr lobbistů i registr darů pro politiky. Vláda připravuje opatření na regulaci lobbingu, mimo jiné chce i transparentnější legislativní proces formou legislativní stopy. Součástí má být i seznam lobbovaných a další dohledový orgán nad kontakty mezi politiky a lobbisty  ovlivňující zákony, jejich novely, politiku nebo politický program.

Celý souhrn opatření legislativní i nelegislativní povahy zpracoval Úřad vlády ještě pod vedením exministra pro lidská práva a legislativu Jiřího Dienstbiera. Také jeho nástupce Jan Chvojka opakovaně dává najevo vůli zavést pro lobbing pravidla.

V jedné z variant materiál doporučuje zavést například speciální zákon, který by zaváděl registr lobbistů a zájmových skupin, v další variantě by měla vláda přijmout několik opatření zacílených na lobbované veřejné činitele, ale třeba i komplexní právní úpravu regulace lobbingu.

Vláda si slibuje zejména odkrytí a kontrolu vazeb mezi lobbisty a zájmovými skupinami a veřejnými činiteli. „Mělo by také dojít k omezení nežádoucích jevů s lobbingem často spojených, jako je korupce, střet zájmů, protekce a klientelismus,“ uvádí úřad v materiálu. Aktivity lobbistů v České republice regulované dosud nebyly.

Co je lobbing? Ovlivňování.

Plán na zavedení registru lobbistů vyžaduje nejprve vymezení, co všechno lze za lobbing považovat. Oficiální definice lobbingu ale v Česku neexistuje. V každém státě, kde je jejich činnost upravena zákonem, se lobbing definuje jinak. Nejčastěji se vysvětluje jako placená aktivita, případně zahrnuje i aktivity neziskových organizací. Za definici platnou pro Česko pak vláda navrhuje: „komunikace mezi lobbistou a veřejným činitelem za účelem ovlivnění jeho rozhodování, zejména ovlivnění vypracování, předložení, projednání, schválení, změny nebo doplnění právního předpisu nebo jeho návrhu, politiky, programu.“

Jakákoli definice ovšem musí ctít ústavní záruky parlamentní demokracie, že za lobby nesmí být považován kontakt občana s politikem. V každé zemi se pak liší i to, na co se lobby může vztahovat. Mimo legislativní rozhodování tak může jít například i o územní plánování nebo veřejné zakázky. Regulace by tak podle české vlády měla jasně vymezovat oblasti, pro které je lobbing nepřípustný. Uvádí jako příklad veřejné zadávání, dotační řízení, správní, trestní i civilní řízení.

Nejprve zákony, pak možná obce

„V počátcích zavádění regulace lobbingu se doporučuje cílit především na legislativní a rozhodovací proces na centrální úrovni s cílem podchycení lobbingu v rámci celého legislativního procesu, přestože rozhodování i normotvorná činnost probíhá také na dalších úrovních vládnutí,“ navrhuje vláda s tím, že do budoucna by se pak mohly do regulace zahrnout i další úrovně veřejného rozhodování.

Experti pak doporučují, aby za lobbisty bylo oficiálně považováno co nejvíce osob, tedy profesionální lobbističtí konzultanti, a to jak jednotlivci, tak asociace, podnikoví in-house lobbisté a in-house lobbisté z neziskových organizací. Jedině tak lze prý podle expertní skupiny na Úřadu vlády dosáhnout transparentnosti. „Co se týče obchodních, podnikových, profesních a jiných sdružení, tyto organizace by se měly registrovat v případě, že nejsou partnery sociálního dialogu s vládou,“ doporučuje Rada vlády pro koordinaci boje s korupcí.

Lobbované osoby budou na seznamu

Definovat je ovšem třeba i případné lobbované osoby. Kromě členů Parlamentu, vlády nebo úředníků, by do regulace mohli spadat rovněž jejich asistenti. Například regulace lobbingu v případě institucí Evropské unie zahrnuje i asistenty poslanců Evropského parlamentu. Budoucí návrh na regulaci lobbingu by tak měl obsahovat přímo výčet osob, kterých by se opatření dotkla. Vedle zákonodárců, členů vlády, jejich náměstků, šéfů ministerských kabinetů či vedoucích správních úřadů i samostatných úřadů by na seznamu lobbovaných měl stát například i člen Rady pro televizní a rozhlasové vysílání, Rady telekomunikačního úřadu, členové bankovní rady ČNB nebo vedoucí státem ovládaných podniků. Experti pak doporučují v seznamu lobbovaných vést i veškeré státní zaměstnance.

Registr lobbyistů má být veřejný

Samotný rejstřík lobbistů by měl být veřejný a obsahovat by měl kromě údajů o jednotlivých lobbistech také informace o jejich činnosti, a to včetně času a způsobu schůzek s veřejnými činiteli a výdaji na svou činnost, tedy i finanční příjmy od klientů či na in-house lobbing, jaké konkrétní předlohy byly součástí lobbingu, které konkrétní instituce či osoby lobbista kontaktoval, komunikační a lobbistické techniky a údaje o darech a sponzorství politických stran. Zveřejňovat by se pak měla i lobbistická struktura, tedy jména zaměstnanců, státní financování zaměstnavatele, vnitřní etický kodex, ale i zaměstnanci, kteří v minulosti působili ve veřejné funkci.

„Čím více je údajů o lobbistické činnosti odkrýváno, tím vyšší je míra transparentnosti lobbistické činnosti,“ vysvětluje materiál Rady vlády. Zároveň je podle ní ale nutné vyhodnotit, jaké údaje jsou skutečně nutné uvádět, aby nedošlo ke zbytečně vysoké administrativní zátěži a nákladům na jejich zveřejňování. Nedoporučuje proto v první fázi zavádět nutnost informovat o finančních údajích. Opatření by se podle ní nejprve měla soustředit na identifikaci obou stran kontaktu a záležitosti, které se lobbing týká.

Náklady ponese stát a lobbisté

Zřízení a udržování centrálního elektronického registru lobbingu si samozřejmě vyžádá i zvýšené náklady na státní rozpočet. Pohybovat by se podle vlády měly na srovnatelné úrovni provozu jiných podobných elektronických registrů, tedy alespoň podle aktuálně projednávané novely zákona o střetu zájmů zhruba 14 milionů korun za zřízení a na dalších 720 tisíc korun by vyšel roční provoz rejstříku. „Registr oznámení o střetu zájmů je však dimenzován na cca 34 tisíc osob. U registru lobbistů lze očekávat mnohem nižší počet registrovaných osob a tím pádem i nižší náklady na jeho zřízení a údržbu,“ uvádí vládní dokument.

„Zároveň se předpokládá, že dojde k posílení transparentnosti legislativního a rozhodovacího procesu, což by mělo tyto náklady vyvážit,“ uvádí pak úřad ministra pro lidská práva a legislativu v materiálu. „Určité náklady také ponesou regulované subjekty – lobbisté – zvýšení administrativní zátěže, finanční a personální kapacity – které ovšem obdobně musí nést každý podnikatel, který ve svém podnikání potřebuje živnostenské či jiné obdobné oprávnění,“ vysvětluje úřad.

Sankce: pokuty i vyškrtnutí z registru

Zatím ale není jasné, kdo by dohlížel na kontrolu regulace lobbingu a činnost lobbistů. „Zajištění správy registru a dohled nad dodržováním regulace může být provedeno v rámci stávajících struktur státní správy nebo vytvořením speciálního orgánu. V úvahu by připadalo i eventuální rozšíření kompetencí Úřadu pro dohled nad financováním politických stran,“ navrhuje Úřad vlády. Připouští ale fakt, že vytvoření speciálního orgánu by vzhledem k dalším nákladům bylo jen těžko prosaditelné. Kdo bude mít nakonec případný dohled nad lobbisty na starost, rozhodne až příští vláda.

Spolu s rejstříkem a pravidly pro lobbing se navrhují i sankce, za nedodržování pravidel lobby. Hrozit by tak mohly nejen pokuty od méně závažných porušení v rozmezí od tisíce do pěti tisíc korun, přes závažná porušení, kde by hrozila sankce až do výše 250 tisíc, ale i možné vyškrtnutí z rejstříku lobbistů nebo uveřejnění prohřešku do registru. Veřejní činitelé by se pak s takovými lobbisty například nemohli oficiálně scházet.

Politici dary odevzdají, stát je prodá

Žádná pravidla se zatím nevztahují ani na dary a výhody pro zákonodárce či jiné veřejné činitele, tedy které mohou přijímat nebo které by naopak měli odmítat. Zákon o střetu zájmů pouze nařizuje povinnost hlásit přijaté dary nad 10 tisíc korun nebo příjmy nad 100 tisíc korun. Jenže tato oznámení se podávají zpětně za uplynulý rok a maximální výše pokuty v případě porušení pravidel je 50 tisíc korun. Peněžité sankce, natož na horní hranici, se navíc udělují jen velmi zřídka. „Povinnost poctivě a pravdivě uvádět veškeré obdržené dary tak není v praxi příliš vynucována a dohledový systém příliš nefunguje,“ upozorňuje Úřad vlády.

Přitom se poslanci, senátoři či členové vlády dostávají často do situace, kdy coby účastníci například zahraničních delegací nebo při setkání s voliči dostávají dary. „Registr darů je nástroj, který by měl sloužit k veřejné kontrole politiků a zároveň být pojistkou pro veřejné činitele, jak předcházet nařčením z přijímání nevhodných, nepřiměřeně hodnotných či jinak problematických darů. Smyslem registru darů je tedy i odkrytí možných vlivů, které by mohly mít dopad na výkon veřejné funkce,“ uvádí úřad s tím, že i v tomto případě jde zejména o odkrývání případného lobbingu.

Registr darů by podle návrhu neměl fungovat coby složitý systém centrální elektronické evidence jako v případě registru lobbistů. Mělo by stačit o obdržených darech informovat například formou tabulky na webových stránkách instituce spolu s údaji, při jaké příležitosti a od koho dar veřejní činitelé dostali.

Obdržené dary by pak zákonodárci měli odevzdat příslušné komoře, následně je například zpeněžit a výnos převést na dobročinné účely, navrhuje Rada podle příkladu z praxe ve Slovinsku. Způsob zakotvení přijímání darů by měla jasně určit novela zákona o střetu zájmů. Oznamování darů by tak mělo probíhat podobně jako dosavadní přiznávání majetku, příjmů a činností. Odevzdávalo by se akorát nikoli za uplynulý rok, ale průběžně během výkonu funkce. „V úvahu připadá jak stanovení konkrétní hranice hodnoty daru, který je možné ještě v rámci výkonu funkce přijmout, tak i omezení přijímání určitých konkrétních darů a benefitů (např. individualizovaných darů), jež by bylo možné považovat za nežádoucí, neetické či v rozporu s dobrými mravy, či např. zavedení povinnosti všechny přijaté dary deklarovat bez ohledu na jejich hodnotu, eventuálně stanovit hranici pro evidenci darů,“ dodává návrh.

Etický kodex pro poslance

Transparentnost, přednost veřejného zájmu nad soukromým či odpovědnost nad přijímáním darů – jen těžko právně vymahatelná pravidla by podle Rady vlády pro koordinaci boje s korupcí měla být součástí etických kodexů coby podzákonných předpisů veřejných funkcionářů a zaměstnanců veřejné správy. „Dodržování kodexu je především odpovědností jednotlivce anebo odpovědností politickou. Přestože etický kodex zpravidla nepředstavuje obecně vynutitelné opatření, jeho porušení může být postižitelné ze strany instituce, v rámci níž je uplatňován,“ vysvětluje materiál.

Kodex by měl kromě základních principů transparentnosti, nezávislosti nebo objektivity obsahovat i konkrétní body, například upravovat pravidla pro přijímání darů či benefitů od třetích osob, ale právě i informování o kontaktech veřejného činitele s lobbisty. Pro zákonodárce by například měla platit pravidla pro zahraniční cesty pořádané třetí osobou. Kontrolu by pak musela vykonávat přímo daná instituce.

Etický kodex členů vlády či zákonodárců by podle jedné z variant opatření mohl být přijat na základě usnesení vlády nebo příslušné parlamentní komory. „Jednalo by se o interní dokument, kterým by komora zavázala své členy,“ uvádí materiál. Dohled nad jeho dodržováním by pak měly již etablované orgány, v případě Poslanecké sněmovny například mandátový a imunitní výbor, navrhuje úřad ministra pro legislativu.

Legislativní stopa

Zavedení legislativní stopy navrhovala Rada vlády pro koordinaci boje s korupcí už v roce 2013, a to formou změny jednacího řádu Poslanecké sněmovny, kdy by důvodová zpráva musela obsahovat i jmenný seznam všech, kdo se na přípravě zákona či novely podíleli, stejně jako odůvodnění pozměňovacích návrhů.

Zveřejnit by se tak měli třeba i zdroje informací nebo experti, kteří na přípravě normy pracovali i jejich konkrétní stanoviska. Podchytit by se měl celý legislativní proces, nejen návrhy zákonů. Opatření by se proto mohlo nově vztahovat i na prováděcí předpisy, tedy nařízení vlády a vyhlášky. Legislativní stopu by ale podle preferované varianty nemusely obsahovat všechny návrhy norem. Vyžadovat by se měla u návrhů zákonů a jejich novel a v případě podzákonných předpisů jen tehdy, kdy je zároveň vyžadováno hodnocení dopadů RIA.

Diář pro veřejnost

Ani zavedení veřejného diáře politiků není novým nápadem. Politici by tak podle návrhu měli zveřejňovat bližší informace ohledně svých schůzek politického charakteru. Mělo by tak jít o časový rozvrh schůzek daného veřejného činitele v rámci příslušného dne. „Veřejné diáře jsou krokem k větší otevřenosti a veřejnost by měla vědět, s kým se vládní činitelé, poslanci i senátoři scházejí, respektive kdo se na ně obrací za účelem ovlivnění připravované legislativy a přijímaných rozhodnutí,“ vysvětluje vládní dokument.

Veřejným činitelům pak bude stačit, když diář pověsí na webové stránky příslušné instituce. Stačit by mohl i seznam schůzek. „Poněkud problematické je nastavení kontrolního mechanismu. Bez něj bude opatření hůře vymáháno, respektive bude záviset na veřejné kontrole,“ připouští ovšem úřad.

Marné pokusy

Regulaci lobbingu se vláda nepokouší prosadit poprvé. Už v roce 2009 předložili tehdejší sociálnědemokratičtí poslanci Bohuslav Sobotka a Jeroným Tejc poslanecký návrh zákona o lobbingu, pro nějž našli inspiraci ve slovenském vládním návrhu zákona opírajícím se o úpravu lobbingu v USA. Přepracovaný návrh o půl roku později prošel tentokrát s širší podporou i z dalších parlamentních stran ve třetím čtení, zamítl jej ovšem Senát, navíc krátce před sněmovními volbami. Variantní zákon o lobbingu neprosadila ani následující vláda Petra Nečase, zejména kvůli značnému množství připomínek v mezirezortním připomínkovém řízení, které nebylo možné vypořádat.

Regulací lobbingu se nyní zabývá i Rada Evropy, která pro tuto oblast chystá své doporučení, ačkoli se bude jednat o nezávazný právní akt. Zákon o lobbingu neplatí zdaleka ve všech evropských zemích. Součástí právního řádu je například v Irsku, Slovinsku, Rakousku, Polsku, Velké Británii, Litvě, ale i v USA nebo Kanadě.

Vendula Stadlerová