Neomezujte výběr evropského žalobce na státní zástupce, zní z ministerstev

Záměr Ministerstva spravedlnosti (MSp) a Nejvyššího státního zastupitelství (NSZ) vyřadit z výběru na lukrativní post evropských žalobců české soudce a omezit jej pouze na kandidáty z řad státních zástupců, se setkal s kritikou. Změnu požaduje například Ministerstvo zahraničních věcí (MZV), Úřad vlády (ÚV), ale i někteří vlivní poslanci. Přední čeští odborníci na trestní právo zase poukazují na nekoncepčnost celé úpravy, přejímající příslušné nařízení do českého právního řádu.

Vypadá to trochu jako klasická „malá domů“, jak ji známe například z politiky, kdy se pravidla lehce ‚přiohnou‘ ve prospěch některé z lobujících skupin, což je pak terčem kritiky médií či různých protikorupčních organizací. V tomto případě si však pravidla ‚přiohnuli‘ sami hlídači pravidel, tedy špičky státního zastupitelství. To ve spolupráci s MSp prosazuje omezení výběru kandidátů na pozice evropských žalobců pouze na státní zástupce. Jakkoliv je vyloučení zájemců z řad soudců v rozporu s dikcí i logikou příslušné evropské normy.

O návrhu jsme psali zde.

V rámci připomínkového řízení na to upozornilo například MZV. „Doporučuji zvážit doplnění slov „nebo soudcem“ do článku 3 odst. 1 písm. a) Pravidel, neboť takováto možnost je dána zněním čl. 16 odst. 1 písm. a) nařízení EPPO. Zúžení výběru bez tohoto doplnění by podle mne mohlo vést k tomu, že se plně nevyužije potenciálu a talentů ze strany soudců, kteří dříve vykonávali praxi státního zástupce v délce trvání nejméně pěti let (viz požadavek dle čl. 3 odst. 1 písm. d) Pravidel). V návaznosti na to doporučuji zvážit rovněž rozšíření složení komise v čl. 4 o zástupce moci soudní“, píše ministr zahraničních věcí Martin Stropnický svému vládnímu kolegovi, Robertovi Pelikánovi, v dopise, který má Česká justice k dispozici.

Z podrobných připomínek pak vyplývá i zdůvodnění takového požadavku Černínského paláce, který polemizuje s ‚přiohnutím‘ výkladu nařízení a vyloučení soudců z možnosti ucházet se o post evropských žalobců. „V nařízení samotném ani v relevantních bodech odůvodnění však takováto limitace obsažena není. Proto by se nám limitace výběru jen na státní zástupce (jakkoliv tomu tak nepochybně pravidelně bude a mělo by být) nejevila jako zcela vhodná a plně využívající možností daných nařízením. Jinak ale samozřejmě praxi státního zástupce (podle čl. 3 odst. 1 písm. d) Pravidel –  5 let) lze považovat za vhodný a s nařízením souladný doplňující požadavek. Konečně je třeba upozornit, že stejné spojení (active members of the public prosecution service or judiciary) jako je obsaženo v odrážce první se objevuje i u nejvyššího evropského žalobce v čl. 14/2a, kde ostatně počítá i navržená česká adaptační úprava s tím, že by se kandidátem mohl z ČR stát i soudce. Konzistentně by tedy tato možnost (pro soudce s dřívější praxí státního zástupce) měla být podle nás dána i ve vztahu k evropským žalobcům a evropským pověřeným žalobcům, kde je obsaženo stejné spojení (v čl. 16/1a, resp. čl. 17/2 a bodech odůvodnění 33 a 46). Navíc ani v podmínkách ČR nelze zcela vyloučit, že se zkušený státní zástupce následně stane soudcem a teoreticky by mohl mít o funkci zájem (v případě ČR si lze teoreticky představit i konkrétní jména, např. bývalého náměstka nejvyšší státní zástupkyně a současného soudce Ústavního soudu J. Fenyka, který se ostatně projektu EPPO věnoval i akademicky)“, stojí v podrobných připomínkách, které má Česká justice rovněž k dispozici. MZV také navrhuje doplnit výběrovou komisi o zástupce Nejvyššího soudu, nejlépe o jeho předsedu.

Černínský palác: Proces výběru potřebuje větší transparentnost

Ze stejných důvodů rozporuje návrh i Odbor kompatibility Úřadu vlády, který sleduje soulad českých návrhů zákonů a podzákonných předpisů s právem Evropské unie. I vládní úředníci poukazují diplomaticky na účelový výklad nařízení z pera státních zástupců a MSp. „Přestože je pravomocí členského státu klást požadavky na kandidáty nad rámec požadavků dle čl. 16 nařízení EPPO (Evropský veřejný žalobce, pozn. redakce), je nutno upozornit na fakt, že na funkci nejvyššího evropského žalobce dle čl. 14 nařízení EPPO bude nepochybně moci kandidovat též soudce z České republiky. Lze proto pochybovat, zda vnitrostátní provedení nařízení EPPO nejde v tomto bodu proti smyslu nařízení EPPO, když více limituje okruh kandidátů na podřízenou funkci než na funkci nadřízenou. Návrh doporučujeme upravit“, stojí v připomínkách, které vládní úředníci poskytli v rámci zúženého a zrychleného připomínkového řízení.

MZV se také nelíbí, že by do výběru evropských pověřených žalobců podle návrhu neměl nejvyššímu státnímu zástupci v podstatě nikdo mluvit. Návrh totiž svěřuje jejich výběr výlučně do rukou NSZ. A to bez uspokojivého vysvětlení a v rozporu s na veřejnosti tolik proklamovanou zásadou transparentnosti a otevřenosti. „Domnívám se, že by prospělo otevřenosti, objektivnosti a transparentnosti celého procesu výběru, pokud by je vybíral Nejvyšší státní zástupce na základě transparentního výběrového řízení (dle interního aktu Nejvyššího státního zástupce či ministra spravedlnosti, který by specifikoval výběrová kritéria, složení výběrové komise a postup při výběrovém řízení). I tento můj návrh je motivován snahou o maximální otevření výběru všem schopným zájemcům z řad státních zástupců (event. soudců s dřívější praxí státního zástupce) o tuto pozici“, píše Stropnický Pelikánovi.

Vládním úředníkům se zase nelíbí, že bez vysvětlení je v podmínkách pro výběr evropského žalobce stanoveno, že musí ovládat výlučně angličtinu, když jednacím jazykem v institucích EU je i francouzština. A požadují vysvětlení, nebo doplnění znalosti francouzštiny jako další podmínku.

Chvojka nesouhlasí, Malá ano

Se záměrem vyloučit z možnosti ucházet se o post evropského žalobce a evropského pověřeného žalobce české soudce nesouhlasí také exministr pro legislativu a lidská práva a předseda poslaneckého klubu ČSSD Jan Chvojka. „Nesouhlasím s návrhem ministerstva spravedlnosti, podle mého názoru by měla být možnost výkonu funkce evropského žalobce či pověřeného evropského žalobce otevřena i soudcům. Pokud evropská legislativa takovou možnost národním státům dává, nechápu, proč bychom si měli zužovat okruh možných kandidátů pro výběr do těchto funkcí“, uvedl poslanec Chvojka, který je právním expertem ČSSD, pro Českou justici.

Naopak podporu návrhu vyjádřila poslankyně ANO a členka Ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny Taťána Malá, která patří mezi uvažované adepty na ministerskou funkci. Ta ve svém vyjádření poukázala citacemi na důvodovou zprávu k materiálu s tím, že s předloženými argumenty souhlasí. „Shrnuji tedy, že podle mého názoru je stanovisko MSp a NSZ v pořádku. Vzhledem k tomu, ze Česká republika nemá zakotvenu pozici vyšetřujícího soudce (jako například Francie, či další země), mohou do funkce kandidovat pouze státní zástupci. Tito mají k této funkci také v rámci České republiky z povahy náplně svojí práce nejblíže“, uvedla pro Česku justici poslankyně Malá.

Profesor Jelínek: Opět se oddálí rekodifikace trestního řádu

Odborníci na trestní právo pak poukazují především na nedotaženost návrhů, přejímajících příslušné nařízení do českého právního řádu. „Je otázkou, do jaké míry se podaří představy unijního práva včleněné do nařízení skloubit s procesními postupy v jednotlivých členských státech a zda výsledek bude shodný s očekáváními, se kterým se tento projekt připravoval. Stávající vnitrostátní navrhované změny se věnují spíše organizačním a personálním otázkám a dotýkají se zejména zákona o státním zastupitelství. Celkem jednoduchá je situace v trestním právu hmotném, do kterého se vznik Úřadu přímo nepromítne. Lze očekávat, že hmotné právo bude i nadále jen zatěžováno stále detailnějším popisem jednotlivých skutkových podstat trestných činů, aby přímo dopadaly na vývoj unijního práva. Základní riziko projektu patrně spočívá v dosažení návaznosti nařízení na trestní řád. Je otázkou, zda vystačíme s principem, že nařízení má přednost před vnitrostátním trestním právem a nebude třeba je implementovat – pokud nebude unijní právní úprava náležitě podrobná a nebude ji možné aplikovat analogickými postupy, které zná jinak trestní řád, pak asi bude docházet ke sporným situacím. To se týká i osob, které budou fungovat jako „evropští žalobci“; pokud nebudou výlučně z řad státních zástupců činných v daném členském státě, ale naopak budou mít odlišné představy o obsahu, rozsahu a pravomoci jednotlivých orgánů činných v trestním řízení v určitých stadiích řízení – přitom lze očekávat, že právě jejich prostřednictvím se bude realizovat snaha o sjednocení trestně procesních postupů ve všech členských státech. Předložené materiály na tyto otázky jednoznačnou odpověď nedávají a předložení vnitrostátní novelizace by asi mělo být spojeno s detailnějším porovnáním obsahu uváděného nařízení (i s vědomím rizika, že ten se může velmi rychle měnit)“, uvedl pro Českou justici Vladimír Král, soudce Vrchního soudu v Praze, odborník na trestní právo a legislativu a dlouholetý náměstek několika ministrů spravedlnosti.

Kritický je i špičkový trestní právník, vedoucí Katedry trestního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy, profesor Jiří Jelínek. Jeho vyjádření pro Českou justici uvádíme celé.


„Institut společného evropského žalobce byl zřízen závazným právním nástrojem Evropské unie – nařízením – a pro státy, které se na jeho zřízení dohodly, tj. dvacet států EU včetně České republiky, je nařízení závazné, čili nelze teď mudrovat, zda se tohoto projektu máme či nemáme účastnit – o tom již bylo rozhodnuto.  

Samotná myšlenka zřízení společného Úřadu evropského veřejného žalobce je jistě správná. Jde o další příklad institucionalizované justiční spolupráce, který doplňuje již existující instituty. Úřad evropského veřejného žalobce může být užitečný nástroj v boji proti přeshraniční kriminalitě velkého rozsahu směřující proti finančním zájmům Evropské unie. S jeho založením i fungováním jsou spojeny četné problematické otázky, které dosud nejsou uspokojivě odpovězeny. Česká republika by měla soustředit pozornost na ovlivnění textu budoucího jednacího řádu Úřadu, aby co nejméně kolidoval s českou právní úpravou. Legislativní změny v oblasti trestního práva procesního a v zákoně o státním zastupitelství jsou ovšem jisté. V podrobnostech odkazuji na můj článek Jelínek, J.: Evropský žalobce v evropském prostoru, Kriminalistika č. 1/2018, s. 59-73, ve kterém se tímto novým institutem podrobně zabývám.

Praktickým důsledkem pak bude, že dojde opět k oddálení rekodifikace trestního práva procesního. Rekodifikační komise usilující o vytvoření zcela nového trestního řádu by měly pečlivě sledovat legislativní změny vyplývající z respektování v této oblasti závazných právních nástrojů EU mířících do oblasti trestního práva, jejichž akceptace ve vnitrostátním trestním právu bude mít za následek podstatné změny ve znění současného trestního zákoníku, trestního řádu, resp. zákona o mezinárodní justiční spolupráci v trestních věcech a samozřejmě zákona o státním zastupitelství.

Důvody bránícími rychlé rekodifikaci procesního práva jsou ovšem širší, jsou jimi zejména neochota vrátit se k revizi trestního zákoníku z roku 2009 (nová právní úprava trestního řízení musí následovat až poté, co budou napraveny chyby, omyly a slepé uličky českého hmotného práva tak, aby hmotně právní úprava i procesní úprava byly souladné; splnění tohoto požadavku by ovšem nutně znamenalo vrátit se k již rekodifikovanému trestnímu právu hmotnému – k takovému řešení chybí především politická vůle, podporovaná aktivním odporem těch, kteří na rekodifikaci trestního kodexu z roku 2009 participovali a považují trestní zákoník z roku 2009 za legislativní dílo, které nevyžaduje hlubší revize.

Dalším důvodem bránícím rychlé rekodifikaci trestního práva procesního je absence shody na tom, co má být nosnou ideou nového českého trestního řádu, což vidíme zejména na nekonečných diskusích o základních zásadách trestního řízení.“

Jiří Jelínek


(pd)