Autor komentáře k zákonu o církevních restitucích: Věřím, že Ústavní soud by zdanění zrušil

Advokát Jakub Kříž Foto: Tomáš Nahodil

Senát projedná návrh zákona, který od počátku příštího roku zdaňuje církevní restituce. Poslanci KSČM si od zdanění finanční náhrady slibují narovnat podle nich předražené církevní restituce a do státního rozpočtu tak od církví v následujících čtyřiadvaceti letech ročně vybrat až 380 milionů korun. Co si o návrhu myslí autor komentáře k zákonu o majetkovém vyrovnání s církvemi, advokát Jakub Kříž?

Čím si vysvětlujete, že církve na svůj restituční zákon čekaly dvacet let, zatímco restituenti zemědělského (zákon o půdě) či jiného majetku (zákon o mimosoudních rehabilitacích) se ho dočkali už v roce 1991?
Otázka historického církevního majetku byla politicky ožehavou od samého počátku. Stačí si přečíst stenozáznamy z Federálního shromáždění z roku 1990, kdy se přijímal onen takzvaný výčtový zákon, kterým se řeholním řádům vrátily kláštery. Již tehdy bylo na této otázce znát politické rozdělení. A druhým takovým motivem, který je opět politický, je zkrátka to, že udržovat toto téma stále živé a nedořešené, může být pro některé politické směry prostředkem k získání určitého politického kapitálu. A to je možná i důvod, proč se nyní, šest let po jejím definitivním vyřešení zákonem z roku 2012, tato otázka znovu otvírá, přestože je jasné, že majetkové vyrovnání s církvemi již revidovat nelze. I přesto se však k němu politická reprezentace znovu vrátila.

Jak si náš stát z hlediska církevních restitucí stojí v porovnání s ostatními zeměmi bývalého komunistického bloku?
Z hlediska časového jsme rozhodně pozadu. Naprostá většina zemí bývalého komunistického bloku vyřešila tuto otázku už v devadesátých letech. Výjimkou je Rusko, které ji řešilo až kolem roku 2007. Ovšem zde je potřeba připomenout, že restituce v Rusku znamená vracet se před rok 1917, což je diametrálně odlišná situace od té naší. Druhý bod, který je užitečné při tom mezinárodním srovnání zmínit, je, že v Československu šlo vyvlastnění církevního majetku podstatně dál než v mnoha dalších zemích bývalého komunistického bloku. Církve u nás byly připraveny prakticky o všech svůj majetek s výjimkou kostelů, farních budov a zahrad. Takhle daleko se v jiných zemích nešlo.

Připomeňte, co nakonec stát přimělo k přijetí zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi.
Určitý tlak zde byl po celou dobu od roku 1989. Na jedné straně tu bylo přesvědčení části politické reprezentace, řekněme té konzervativnější nebo pravicové části politického spektra, že tuto otázku je třeba dořešit. Po roce 2006, kdy pravicová koalice získala opět většinu, se tato otázka začala více aktivovat na úrovní zákonodárné. To téma tu sice bylo přítomno i v době vlád sociální demokracie, ale v podstatě jen v podobě neustále svolávaných a rozpouštěných expertních komisí, které nikdy k žádnému závěru nedospěly…

 …a pokud už řešily nějaké restituce, tak se týkaly navracení židovského majetku.
Ano, po roce 2000 došlo k navrácení židovského majetku, ovšem nikoli toho odňatého v době komunistického totalitního režimu, nýbrž v období holokaustu, tedy v době nesvobody pod nacistickou totalitou. A na druhé straně tu byl zvyšující se tlak ze strany Ústavního sodu, který již kolem toku 2005 řekl, že církve mají legitimní očekávání, že zákonodárce otázku jejich majetku určitým způsobem vyřeší. V roce 2007 Ústavní soud svůj tlak zvýšil, když konstatoval, že toto legitimní očekávání je dostatečně individuální na to, aby ho bylo možno chápat jako majetek ve smyslu Dodatkového protokolu k Úmluvě o lidských právech.

V roce 2009 Ústavní soud zákonodárci opět připomenul jeho povinnost majetkoprávní vyrovnání s církvemi vyřešit. Řekl mu, že ho od přijetí úpravy církevních restitucí dělí už jen nezbytná doba legislativního procesu a že už mu k tomu víc času neposkytne. Když zákonodárce ani tak nezareagoval, přistoupil Ústavní soud následně k tomu, že v několika případech poskytl podle obecných předpisů a celkové koncepce našeho restitučního zákonodárství individuální ochranu církevním subjektům, které se dožadovaly vydání svého majetku v situaci, kdy parlament zatím ještě žádnou právní úpravu církevních restitucí nepřijal.

Z čeho povinnost parlamentu přijmout církevní restituce vycházela?
Ze dvou pramenů. Tím prvním byl tak zvaný blokační paragraf zákona o půdě. Ten stanovil, že zemědělské restituce se církevních subjektů netýkají, protože církevní subjekty budou mít svůj vlastní restituční zákon. A druhým pramenem, jak říká Ústavní soud, byla celková koncepce restitučního zákonodárství v našem právu.

Jak byste onu celkovou koncepci restitučního zákonodárství popsal?
Ústavní soud, když tento termín zvolil, vycházel z toho, že zde existují určité množiny subjektů, kterým byla v době komunistického totalitního režimu způsobena nějaká křivda. Pokud hovoříme o restitucích, tak máme na mysli majetkovou křivdu, byť víme, že naše polistopadové právo řešilo i jiné druhy křivd. A tyto jednotlivé skupiny zákonodárce postupně nějakým způsobem odškodňoval, zpravidla šlo o zmírnění majetkových křivd formou vydávání jejich historického majetku. A protože zákonodárce církevní subjekty ujišťoval, že na ně se tento postup bude rovněž vztahovat, tak z toho Ústavní soud dovodil, že církevní subjekty mají legitimní očekávání, že napraveny budou i jejich křivdy.

Ústavní soud minulý týden rozhodl, dokonce ve vaší vlastní klientské věci, že církve mají legitimní očekávání, že smlouvy, které s nimi stát uzavřel, budou dodržovány. Proč tedy parlament aktuálně projednává návrh zákona, který finanční náhradu splácenou církvím od příštího roku zdaní?
Domnívám se, že ten důvod je relativně jednoduchý. Je to proto, že komunističtí poslanci mají reálnou moc určovat vládní politiku ve vztahu k církvím.

Máte nějaké vysvětlení, proč poslanci navrhli zdanění právě devatenácti procentní daní?
Důvodová zpráva neposkytuje jediné číslo, jediný argument, o kolik je podle názoru předkladatelů finanční náhrada nadhodnocena, jakým způsobem by měla být modifikována. Čili zdá se, že nejjednodušší řešení pro navrhovatele bylo podřadit finanční náhradu pod daň z příjmů a zdanit ji sazbou, která je v současné době devatenácti procentní. Mohla by být klidně desetiprocentní, ale třeba také i pětadvaceti procentní, ale myslím, že nad tím se předkladatelé vůbec nezamysleli.

Nezvolili předkladatelé obecnou devatenácti procentní sazbu spíš proto, že k samotné výši této sazby by Ústavní soud nejspíš žádnou výhradu neměl? Devatenácti procentní daň z příjmů je pro všechny právnické osoby stejná.
Myslím, že ta logika předkladatelů je jednoduchá. Finanční náhradu, respektive její jednotlivé splátky, považují za příjem, který je třeba zdanit. V tu chvíli již není důvod přezkoumávat výši jeho zdanění, protože sazba daně z příjmů je u nás skutečně pro všechny právnické osoby stejná – devatenácti procentní. Právní úprava tedy v tomto směru nerozlišuje mezi církvemi a jinými subjekty. To, vůči čemu je třeba se vymezit, je právě onen předpoklad, že splátky finanční náhrady jsou příjmem, který má být zdaněn.

Než se zeptám konkrétněji, povězte mi, jestli je zdanění náhrady vyplácené restituentům za nevydatelný majetek běžné i podle jiných restitučních předpisů?Nevím o žádném případu, kdy by se plnění poskytované státem ze státního majetku na základě restitučního zákona zdaňovalo, ať již hovoříme o plnění naturálním nebo finančním.

Znamená to tedy, že návrh zákona je podle vás rozporný s ústavním pořádkem?
Ano, o tom jsem jednoznačně přesvědčen.

Advokát Jakub Kříž Foto: Tomáš Nahodil

Které výhrady proti jeho přijetí pokládáte za nejdůležitější?
Než uvedu základní argumenty v rovině ústavního práva, chtěl byl upozornit na důležitou výhradu v rovině práva jednoduchého, podústavního. Pokud se podíváme do zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi, tak jeho konstrukce je taková, že nárok na celou výši finanční náhrady vznikl církvím už v prvním roce přiznání této náhrady, tedy v roce 2013. Ke dni své účinnosti zákon zdanění této finanční náhrady výslovně vyloučil. A pro zdanění příjmů je relevantní právní úprava účinná právě v okamžiku vzniku nároku.
To, že reálně je finanční náhrada církvím splácena ve třiceti ročních splátkách, protože stát nebyl schopen svůj závazek splnit jednorázově, je z hlediska zdanění irelevantní. Změna v pravidlech zdanění přijatá v roce 2019 nemá proto podle mého názoru pro zdanění finanční náhrady z roku 2013 žádný význam, neboť ten příjem již byl realizován v roce 2013 a od té doby se jen splácí. Jinými slovy, pokud bychom chtěli zdaňovat finanční náhradu, je to opatření retroaktivní, a sice přímo retroaktivní.
A zde se již dostávám do roviny ústavněprávní argumentace. Podstatou navrhovaného zákona je dodatečná modifikace práva na finanční náhradu, které církve nabyly v roce 2013. Jinými slovy, zdanění je pouhá zástěrka. Stát tímto návrhem reálně modifikuje svůj dluh vůči církvím, svou povinnost vyplatit jim finanční náhradu, což znamená, že se jedná o pravou retroaktivitu, která je v právním řádu přípustná jen ve velmi výjimečných případech. Takovými případy se Ústavní soud zabýval například ve svém nálezu o zdanění státní podpory v rámci stavebního spoření. A ať ten nález studuji, jak ho studuji, žádná z mimořádných okolností, která by pravou retroaktivitu odůvodňovala, tu dnes v tomto našem konkrétním případě není.

Bude-li nakonec návrh zákona přijat a vyhlášen, co podle Vás převáží – zákon anebo uzavřené smlouvy?
Jsem přesvědčen, že převáží princip důvěry v právo, princip zákazu retroaktivity a legitimní očekávání již existujícího majetkového práva. To jsou podle mne ty klíčové argumenty pro neústavnost zdanění finanční náhrady. Jinými slovy, převáží režim obsažený ve smlouvách, ovšem spíše z těch důvodů, které uvádím. Ty smlouvy samotné určitě mají svůj důležitý podpůrný význam, ale klíčové argumenty bych viděl v ústavněprávních principech, a nikoli v existenci smluv.

To by ale znamenalo, že pokud by otázku finanční náhrady od počátku upravoval pouze zákon bez paralelně uzavíraných smluv, tak zrušení dodatečného zdanění finančních náhrad Ústavním soudem by podle vás bylo stejně očekávatelné jako za dnešní situace, kdy církve se státem smlouvy uzavřené mají?
Situace by byla přibližně stejná, i kdyby žádné smlouvy nebyly. Smlouvy poskytují další významný argument ve prospěch protiústavnosti, ale nelze podle mne říci, že pokud by neexistovaly, tak by zdanění bylo ústavně konformní. Smlouvy to zákonodárci ještě více komplikují, neboť se bude muset vypořádat s dalším důležitým argumentem, na který ho minulý týden upozornil Ústavní soud. Smlouvy totiž jednak fixují závazek sátu vůči církvím, jednak vyjadřují souhlas dotčených církví s tím, jakým způsobem se stát rozhodl křivdy jim v minulosti způsobené zmírňovat. Těch restitučních modelů totiž mohla být celá řada, ale nakonec platí jen ten podle uzavřených smluv. Smlouvy tedy posilují důvěru církví v to, že stát svůj zákonem přijatý závazek splní.

Jaký vývoj předpokládáte po vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů?
Doufám a předpokládám, vzhledem k tomu, že zákonodárců, kteří jsou s takovou předlohou nespokojení, je relativně velké množství, že podají návrh na zrušení zákona Ústavním soudem. Pokud k tomu nedojde, mohou se samozřejmě bránit i církve, ale až v situaci, kdy vůči nim začnou orgány finanční správy postupovat, to znamená, až jim začnou danit jednotlivé splátky finanční náhrady. To lze ale předpokládat nejdříve v roce 2021, kdy by církve podávaly daňové přiznání za rok 2020.
Teoreticky je ale možné, aby církve ještě před tím využily ustanovení zákona o Ústavním soudu – budu ho velmi volně parafrázovat – že v situaci, kdy nárok stěžovatele výrazně přesahuje jeho vlastní individuální zájem, může se na Ústavní soud obrátit přímo a nemusí absolvovat kolečko před obecnými soudy, v tomto případě správními.

Závěr Ústavního soudu z minulého týdne, že církve mají legitimní očekávání, že stát svým závazkům z uzavřených smluv dostojí, by mohl představovat náznak, jak by Ústavní soud o případném návrhu na zrušení tohoto zákona rozhodl. Sdílíte tento názor?
Řekněme, že mám opatrnou naději, že Ústavní soud by zdanění finanční náhrady zrušil a že ten senátní nález z minulého týdne je toho nepřímým náznakem. Nicméně, je to nález senátní, nikoli plenární, a zrušení zákona se děje nálezem plenárním.

A stalo se někdy v minulosti, že si Ústavní soud svými předešlými nálezy připravoval půdu pro své pozdější přelomové nálezy?
Judikaturu Ústavního soudu vnímám v podstatě jako živoucí organismus, proto podle mého názoru každý nález už spolupůsobí vůči těm budoucím. Pokud můžu hovořit o oblasti historického majetku církví, tak tam je ta judikatorní linka velmi zřetelná.
Řekněme, že Ústavní soud svým nálezem v roce 2010 připomněl parlamentu jeho povinnost zmírnit majetkové křivdy, několika dalšími nálezy stále zdůrazňoval, že tato povinnost existuje, následně v individuálních případech vyhověl restitučním nárokům, čili tam byl ten vývoj judikatury zcela zjevný a každé další nálezy se inspirovaly těmi staršími. I nález, který se se v roce 2013 vypořádával s otázkou, zda je ústavně konformní samotný zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi, byl opřen o všechnu tuto předcházející judikaturu.

V úspěch zrušení zákona zavádějícího zdanění finanční náhrady splácené církvím tedy věříte?
Ano, věřím.

Očekává se, že Senát bude tento návrh zákona vetovat. Máte jako autor komentáře k zákonu o majetkovém vyrovnání s církvemi nějaký vzkaz pro spíše pro poslance, kteří budou posléze o senátním vetu rozhodovat?
Předně bych rád upozornil, že podle Ústavní soudu parlament není suverénem, který si svozu agendu libovolně určuje a slouží svým vlastním cílům, nýbrž i on je vázán Ústavou, tedy smí své kompetence užívat jen k jejímu naplňování, a nikoliv k opaku. Myslím, že to velmi výstižně vystihuje situaci a hlasování v Poslanecké sněmovně. Čili poslanci by si měli klást otázku, nakolik svým hlasováním využívají své kompetence buď k naplňování Ústavy anebo k jejímu porušování.
A za sebe snad dodám jen ten dovětek, který už jsem zmínil na začátku našeho rozhovoru. Poslanci by měli vzít v úvahu, zda je důstojné, aby třicet let po pádu komunistického totalitního režimu určovala státní politiku vůči církvím právě komunistická strana.


JUDr. Jakub Kříž, Ph.D. je advokát a vysokoškolský pedagog, dříve zástupce ředitelky odboru církví na Ministerstvu kultury ČR. Patří mezi přední experty na otázku církevních restitucí. Podílel se na přípravě zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, k němuž posléze vydal obsáhlý knižní komentář.


Tomáš Nahodil