Realismus a vize programového prohlášení vlády o právu a spravedlnosti

    V návrhu programového prohlášení nové vlády, která se bude ucházet o důvěru parlamentu, zaujímá položka „Právo a spravedlnost“ celkem sympatické místo někde uprostřed pelotonu.

    Pokud by bylo lze z řazení kapitol vyvozovat nějaké závěry, mohl by si čtenář představit, že se exekutivní tým balancující na hřbetě paragrafů (oděný do slušivých talárů a třímající v rukou váhy a meče) prodírá polem konkurenčních agend někam vzhůru – ale takové představě brání jednak vědomí, že právotvorba v posledních desetiletích příliš mnoho umístění na bedně nezískala, a také deklarovaná představa premiéra, že resortní konkurenci tento kabinet nahradí generální kooperací.
    Soutěžit se tedy nebude, což by ovšem nemusela být úplně špatná zpráva, protože projevuje-li se soutěživost množstvím nových právních předpisů a jejich novel, napadá mnohé občany proslulá Komenského hláška, že veškerý spěch a kvaltování toliko pro hovado dobré jest.

    Pro dokreslení malá dokumentace: Před několika dny jsem v MF DNES glosoval legislativní činnost za uplynulý rok. Při té příležitosti jsem zjistil, že pouhá desetina ze 108 přijatých zákonů roku 2017 (stav k polovině prosince) jsou „zákony o něčem“, kdežto zbývající drtivá většina „zákony, jimiž se mění zákony“. To se potom ani nemusíte podrobněji dívat – někde se rozhodně musela stát chyba.

    I proto je třeba přivítat první z obsahových závazků programového prohlášení: „V zákonodárné oblasti budeme dbát na stabilitu právního řádu a klást důraz na kvalitu nově přijímaných norem.“ Samozřejmě to předpokládá značnou dávku důvěry v neplatnost okřídleného rčení o slibech, které se slibují, a bláznech, kteří se nakonec radují. Místopředseda Nejvyššího soudu R. Fiala před nějakou dobou na jednom sympoziu Stálé konference českého práva doporučoval zakázat na nějakou dobu zákonem přijímání nových zákonů. Všichni, kdo chtějí, vědí, že to byla nadsázka. Všichni, kdo mají dostatečně vyvinutou fantazii, si dovedou představit, že by to vůbec nebylo špatné. Všichni, kdož jsou přiměřenými realisty, ovšem také vědí, že tuzemská posedlost představou o výkonném zákonodárci na nějaký ten odpad nedbá. V poslední době se ve veřejném prostoru opět v různých souvislostech hovoří o kácení a z toho plynoucí nechtěné produkci třísek. To jsou spojené nádoby. Předseda Nejvyššího správního soudu J. Baxa zase na jiné konferenci prohlásil, že náš právní řád připomíná bující prales. A místo rozumného mýcení nutných stezek pokračujeme v jeho zaplevelování dalšími a dalšími předpisy. Teď se tedy dočkáme nápravy – stabilita a kvalita. Dočkáme?

    Obávám se, že jednoduché to – přes veškerou předpokládanou poctivou snahu legislativy – nebude. Nezapomínejme na to, že „stabilitu a kvalitu“ právního řádu si můžeme nechat jen zdát, bude-li pokračovat situace, kdy je tuzemský zákonodárce především nucen místo zasvěcené kultivace spíše slepě implementovat každou hloupost, která se zrodí v úřednických hlavách evropských orgánů. Pak není divu, že nějakého poslance napadne zapsat si čárku, když přihodí nějaké to polínko z vlastních zdrojů, abychom byli „ještě lepší“.

    Za stěžejní hodnotu společenského uspořádání považuje do křesel se usazující vláda „ideu právního státu založeného na úctě k ústavně chráněným principům dělby moci, vlády práva a ochrany základních práv a svobod“. To je sice proklamace obecná (jiné se od programového prohlášení spravedlivě nadít ani nelze), leč slibná. Zajímavé ovšem je, že z celého bloku závazků obsažených v příslušné kapitole ten, který se dotýká ústavních rámců nejjadrněji, se krčí až na samém konci. Vláda slibuje doplnit „ústavní systém o zákon o všeobecném referendu za přísného respektu čl. 6 Ústavy, tedy tak, aby se referendum nemohlo stát nástrojem tyranie většiny vůči názorové menšině.“

    Poznámka na okraj: Autoři měli nepochybně na mysli, že článek 6 Ústavy ČR bude přísně respektován – a pak jde o „respekt k článku 6“, nikoliv opačně, že by článek 6 cosi nového přísně respektoval (a tudíž by mohlo jít o „respekt článku 6“).

    Zmínku o nebezpečí tyranie většiny je třeba ocenit, neboť moderní demokracie tekuté postpravdové doby tuto hrozbu vskutku přináší. Problém tkví ve vyváženosti, tedy ve vzájemné míře pozic obou fenoménů: většina je práva vládnout, nikoliv však menšiny potlačovat; menšina musí požívat ochrany, zároveň však musí respektovat vůli vládnoucí většiny. Váhy spravedlnosti, které se užívají pro odměřování toho i onoho, je ovšem třeba seřizovat permanentně. Ve skutečně demokratickém prostředí většina nesmí zneužít své moci a menšina své ochrany. Přímo pozlatit pak ruku, která vepsala do tohoto odstavečku programového prohlášení slovo „názorové“, neboť – zdá se mi – to je punktum, s nímž bychom si měli dělat v příští době velké starosti. Vulgarizace názory opovrhuje, tupost jich není schopna a politická korektnost je pro jistotu přímo eliminuje. Bez názorů však není pokroku, leda pokrokářství.

    „Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin,“ uvádí se v inkriminovaném čl. 6 Ústavy. Slib obsažený v programovém prohlášení tedy sice zdánlivě žádné velké novum nepřináší, ale zpřesňuje ideová kritéria, jimiž se vláda v tomto ohledu hodlá řídit. Možná je zde skryta ještě větší inspirace. Stálá konference českého práva jako projekt budování prostoru pro otevřenou diskusi o právu a spravedlnosti již opakovaně a v různých formátech debatu na téma nové právně filozofické definice většiny a menšiny přinesla. Pokud se citovaný odstaveček programového prohlášení (bez ohledu na to, jak tato vláda nakonec obstojí/neobstojí před parlamentem) stane dalším katalyzátorem takové rozpravy, budiž mu vzdána chvála.

    Jak už to bývá, některé nápady jsou dobré a jiné … řekněme méně dobré. Obecně vzato – vtip je dobrý, je solí života a čapkovský poznatek, že vtipem prosolený člověk déle vydrží, by měl viset na každém nároží. Problém samozřejmě vznikne, stane-li se sůl dalším z objektů prohibitivního myšlení (byť se mi příčí právě v takové souvislosti psát o myšlení). Jsem zvědav, zda nás od toho dokáže uchránit werichovské a burianovské ponaučení, jaké následky zákaz soli přináší (osvícené paní Boženě buď díky za inspiraci a skvělému Zemanovi Bořivoji za ztvárnění díla).

    Méně dobrý je zpravidla vtip nechtěného. Ten se podle mého názoru „povedl“ v prohlášení: „Dokončíme legislativní práce na novém civilním řádu soudním a trestním řádu, čímž završíme pětadvacetileté rekodifikační úsilí.“ Já samozřejmě netuším, zda z nějakých záhadných důvodů nebylo nutno za každou cenu rozkošatit původní jednoduchou větu v souvětí. Snad někomu připadalo, že jinak by byl text krátký. Ale protože to „pětadvacetileté rekodifikační úsilí“ v procesní sféře soudní docela dobře znám, určitě bych nedoporučoval se jím chlubit. Soudci trnou, advokáti se prodírají houštinami záludností, účastníci se českým soudním procesem vlekou jako řidiči madridskou špičkou. Výsledkem dosavadního „rekodifikačního úsilí“ bylo nespočítaně rekodifikačních komisí a skupin, více než dvě stovky novel, rozštěpení občanského soudního řádu, využití všech písmenek v abecedě (doporučuji například § 338–338zr o. s. ř.), zřízení doručovacího kodexu uvnitř kodexu (a potom jeho novelizace), nahrazení původních (většinou srozumitelných) ustanovení násobnými počty nových (zpravidla nesrozumitelných či alespoň méně srozumitelných) norem a k tomu všemu zachování ohlodaných kostřiček dvou procesních kodexů, jimiž se česká legislativa ve své době mohla chlubit ve světovém kontextu. Takové „rekodifikační úsilí“ nevypadá na nic jiného než na pověstný boj o zrno, který téměř pokaždé vedl k tomu, že zrna bylo málo. Chce-li vláda rekodifikovat civilní a trestní proces soudní, nechť to sdělí. V odborných kruzích zní sice značná pochybnost, zda lze takový úkol během jednoho funkčního období splnit (právě zveřejněné Úvodní stručné vyjádření Nejvyššího soudu ke zveřejněnému věcnému záměru nového civilního řádu soudního hned na počátku nenechává nikoho na pochybách – a je to materiál, který 13. 12. 2017 schválilo 49 hlasy z 51 přítomných soudců občanskoprávní a obchodní kolegium Nejvyššího soudu, což rozhodně není projev nějaké tyranie většiny, nýbrž téměř nerozborný názor kovaných odborníků), ale člověk je, jak známo, jediný tvor, který může slíbit, byť někdy i mnohem více, než kdy může splnit. Chce-li však nová exekutiva „završit pětadvacetileté rekodifikační úsilí“ stejným způsobem, jakým se završovalo celé roky, přestává všechna legrace.

    Plánovaná nová úprava exekučního řízení je sama o sobě jistě znamenitým záměrem, když už se podařilo v uplynulých letech rozbít původní koncept, který byl nepochybně dobrým východiskem trpícím ovšem různými především praktickými excesy. Prazáklad problému ale je v neujasněné odpovědi na základní otázku, jež je skryta ve dvojakém postavení exekutora. Jak se mají vlastně žádoucím způsobem skloubit janusovské tváře „prodloužené ruky soudu“ na straně jedné a „podnikatele“ na straně druhé? Obávám se, že bude-li model řešení spočívat v postupném oklešťování možností exekutorů, stane se z exekucí nefunkční nástroj a vrátíme se k systému soudních vykonavatelů, kteří před patnácti lety nebyli schopni vymoci prakticky nic.

    Zřejmé je, že dnešní děravá verze zákona o soudech a soudcích, dlouhodobě neúspěšné pokusy o novou úpravu státního zastupitelství, beznadějně zastaralá regulace soudního znalectví a řada dalších nedostatků, na které reagují záměry programového prohlášení, zcela legitimně volají po nové legislativě. Jestliže se navíc vláda zavazuje, že zavede „elektronický soudní spis, čímž odstraní průtahy a umožní soudnímu personálu věnovat se případům namísto mechanickým činnostem,“ vydává se nesporně správnou cestou a nemá smysl zpochybňovat jakkoliv tento směr. Možná by ale neškodilo lépe objasnit tyto záležitosti veřejnosti, včetně té vládě nejbližší – samotným politikům, poslancům.

    Poznámka: Naráží na to ostatně velmi cudně i ministr R. Pelikán, který v rozhovoru na stránkách České justice ve zmínce o chystaném zákonu o státním zastupitelství říká: „I po minulém osudu toho zákona si myslím, že budu muset své kolegy a poslance trochu přesvědčovat. To znamená vysvětlovat, co to je nezávislost a k čemu je a není dobrá. Teprve pokud se mi podaří jim tyto myšlenky vysvětlit, tak má smysl zákon předložit. Možná se mi podaří zákon prosadit, možná v omezené podobě a možná také vůbec.“ To je na jedné straně uvážlivé prohlášení šéfa resortní exekutivy, na druhé straně náznak reality: ani relevantní politická a odborná část veřejnosti není o řešení přesvědčena, právní osvěta s dostatečným efektem neproběhla (popravdě: ani nezačala) a alternativy jsou z říše mlhavých světýlek nad blaty: „možná“, „možná omezeně“, „možná vůbec“.

    V oblasti, která se bezprostředně týká organizace justice (soudnictví) a od níž se dále zákonitě odvíjejí další úhelné organizační předpisy určující struktury a fungování právnického stavu, přímo ovlivňující předpoklady pro zlepšování úrovně právního vzdělávání, formování právní doktríny, tvorbu práva, jeho interpretaci a aplikaci, vykonatelnost, ochranu základních práv a svobod a další podstatné faktory, je příznačné, o čem se programové prohlášení vůbec nezmiňuje: příprava budoucích právníků, prostupnost právnických profesí, reforma (či dokonce posílení) komorové samosprávy apod. Nejvyšší soudcovská rada je opět v nedohlednu. Jako by zde panovala obava z možnosti zamýšlet se vskutku vážně nad vztahem moci a odpovědnosti. Nejspíš se vše opět rozplývá v tak populární sentenci, že k rázným řešením v tomto ohledu se „nenachází politická vůle“ (a už vůbec ne „napříč politickým spektrem“ – pomineme-li, že dnes nejspíš ani nejzručnější politolog úplně přesně neví, jak to „politické spektrum“ vypadá).

    Programové prohlášení vlády – a ponechme stranou, že jde, jak jsme si v posledních týdnech zvykli říkat, o „první vládu“, o jejíchž šancích na získání důvěry existují poměrně velké pochybnosti – je významný dokument, nikoliv wolkerovsky „nějaká lecjaká věc“. Svědčí mu střízlivost i vize. Zároveň je to objekt, na který se odjakživa kdekomu snadno hledá hůl.
    Řekl bych, že v položce Právo a spravedlnost tohoto prohlášení lze střízlivost v podstatě pochválit. S řadou vizí zde obsažených je možno se celkem snadno ztotožnit, některé jsou přímo sympatické. Jiné se mi zdají vysloveně protivné (explicitně ty, které mají zjevně sociálně inženýrský základ), ale sympatie i antipatie jsou, jak známo, vždy závislé na osobním postoji a názorech hodnotícího. Nejdůležitější otázkou ovšem zůstává: Byli bychom spokojeni, kdyby se takovýto legislativní program ve sféře práva a spravedlnosti (k němuž je, jak správně podotýká S. Křeček, třeba připojit různé další legislativní náměty obsažené v jiných kapitolách prohlášení) podařilo realizovat? Jsou zde zachyceny ty skutečně nejdůležitější legislativní potřeby dneška? Neodpovídejme si hned. Objevit správnou cestu není jednoduché.

    Nabízí se ale jiná úvaha. To, co nám absolutně chybí, je dlouhodobá fundovaná a poctivě budovaná strategie formování právního řádu. To není věc jedné vlády, natož pak jednoho ministra – vždyť ty resortní šéfy spravedlnosti za uplynulé čtvrtstoletí nikdo ani nedokáže vyjmenovat. Je to primárně věc právnického stavu, jednotlivých jeho profesí, komor, unií, akademických pracovišť. Jen tam se může zrodit zásadní doktrína dalekého výhledu a širokého rozhledu. Pak bude snadné sepsat „právnickou“ kapitolu programového prohlášení vlády, ať bude „první“, „druhá“ nebo padesátá.

    Karel Havlíček