Na stránkách České justice se v minulých dnech objevila informace o odporu některých ministerstev proti uvažovanému zavedení povinné zálohy při podání exekučního návrhu a následně i o tom, že ministerstvu zdravotnictví se již podařilo prosadit, že povinnost platit zálohy se nebude týkat zdravotních pojišťoven, a to s argumentací, že hrazení záloh by mělo negativní dopady do zdravotně pojistných plánů pojišťoven a současně by snížilo výtěžnost vymáhání dluhů na pojistném a penále. Námitky ministerstvem proti povinnosti platit zálohy považuji za zcela nepřípadné, stejně jako ale i uvažovaný způsob výpočtu záloh.
Na rozdíl od ministerstva zdravotnictví nemám návrh novely exekučního řádu k dispozici (Soudcovské unii ČR jej ministerstvo spravedlnosti doposud nezaslalo). Z výpočtů prezentovaných ministerstvem zdravotnictví však je zřejmé, že výše záloh by měla být odstupňována podle výše vymáhané pohledávky. Již v minulosti (ve vyjádření k návrhu novely exekučního řádu z roku 2016) jsem vyslovil názor, že takovýto návrh považuji buď důsledek absolutního nepochopení samotného účelu povinné zálohy, nebo přímo sabotáž, jejímž cílem je naopak zavedení povinných záloh zabránit. Zmínil jsem, že řada potencionálních oprávněných se proti zavedení povinné zálohy již vyslovuje a není vyloučeno, že navrhovaná podoba zálohy, která je zcela zjevně nepřijatelná, by mohla být i výsledkem jejich lobbingu, že bude-li návrh předložen v této podobě, vyvolá vlnu námitek ze strany oprávněných. Moji prognózu dnešní reakce ministerstev potvrzuje, reakce lobbistických skupin dalších oprávněných se pak dát čekat.
Smyslem povinné zálohy přitom je vedle posílení odpovědného přístupu oprávněného (aby před podáním exekučního návrhu zvážil, zda tento návrh pro něj má ekonomický smysl či nikoliv) zabezpečení úhrady alespoň minimální části nákladů exekuce soudnímu exekutorovi pro případ zastavení exekuce pro její bezvýslednost. V případě i jen částečné úspěšnosti exekuce však vymožené plnění slouží i k úhradě nákladů exekuce. Není tedy nejmenšího důvodu, proč by v případě pohledávek přesahujících 500 000 Kč měla být (v důsledku vyšší zálohované odměny) záloha více než desetinásobně vyšší, než v případě pohledávek do 20 000 Kč. Jistě, pokud exekutor něco vymůže, pak jeho náklady na vymožení vyšších pohledávek jsou asi obvykle vyšší než na vymožení pohledávek bagatelních. V takových případech se však i tyto náklady uspokojují právě z vymoženého plnění. Záloha ale má sloužit pouze pro případy, kdy není vymoženo nic, či pouze tak málo, že to nepokryje ani minimální část nákladů. Pro zjištění nemajetnosti povinného je výše v exekuci vymáhaného plnění zcela nerozhodná. Povinná záloha by se tak neměla odvíjet od předpokládané výše odměny exekutora, ale měla by zohledňovat toliko minimální odměnu a nezbytné náklady či alespoň jejich část. Má-li ministerstvo spravedlnosti podklady, ze kterých je patrno, že k pokrytí minimálních nákladů postačí částka 3 900 Kč, pak by takováto výše zálohy měla být zakotvena pro všechny exekuce, bez ohledu na výši vymáhané pohledávky.
Aby záloha mohla plnit svůj regulační účel, je zapotřebí, aby z povinnosti složit zálohu bylo co nejméně výjimek. Jako již v minulosti, i nyní výslovně varuji před tlaky na osvobození státu (chce-li, aby pro něj exekutoři vymáhali, není důvodu, proč by tak měli činit třeba i zdarma) a různých skupin „nedobrovolných“ oprávněných (tedy těch, kteří si nemohou sami rozhodnout, zda a s kým do právního vztahu vstoupí – typicky dopravních podniků a zdravotních pojišťoven, zejména pak Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR). Jejich postavení sice není záviděníhodné, to však nemůže být důvodem, pro který by v exekučním řízení měli mít takto výjimečné postavení.
Absurdita požadavku na zproštění zdravotních pojišťoven povinnosti platit zálohy je zjevná již ze samotné argumentace ministerstva zdravotnictví, podle kterého jen Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR podává asi 60 až 70 tisíc exekučních návrhů ročně a to s očekáváním, že exekuční náklady jí budou povinným uhrazeny jen asi v 1/3 případů. Zdravotní pojišťovny se tak zjevně stávají „černými pasažéry“ exekučního systému, který hojně využívají, zatěžují v převážné míře bezvýslednými exekucemi, na jejichž nákladech se odmítají jakkoliv podílet.
Nepřehlížím přitom, že Ústavní soud ve stanovisku pléna z 12. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06 (a v řadě následujících rozhodnutí) uvedl, že k výkonu funkce exekutora náleží i riziko, že ne ve všech případech dosáhne uspokojení svých zákonných nároků (přičemž mi ovšem stále není jasné, proč tento závěr doposud nevyslovil i ve vztahu k notářům v dědickém řízení, advokátům při zastupování na základě rozhodnutí soudu stejně jako insolvenčním správcům). Stále více se však ukazuje, že pokud by tento závěr měl být bezezbytku uplatňován i za situace, kdy by se týkal převážné většiny zahajovaných exekučních řízení, nutně by to znamenalo ohrožení samotné existence soudních exekucí. Navíc, ve stejném stanovisku Ústavní soud výslovně zmínil, že případným rizikům mohou exekutoři čelit požadavkem na složení zálohy. Zakotvení povinné (avšak přiměřené) zálohy tak nemůže být v rozporu s judikaturou Ústavního soudu.
Uvažované vyjmutí těch subjektů, které exekuční systém výrazně zatěžují bezvýslednými exekucemi, je v přímém rozporu nejen s ekonomickým, ale s ohledem na obrovské množství bezvýsledných exekucí i nezbytným regulačním účelem povinných záloh. Má-li mít zavedení povinných záloh smysl, považuji za nezbytné, aby tato povinnost dopadala právě i na takové subjekty, jakými jsou zdravotní pojišťovny. Postačí však zálohy na spodní hranici dnes uvažovaného rozpětí, stejné pro všechny exekuce, bez ohledu na výši vymáhané pohledávky. Má-li pak stát za to, že s návrhem na vymáhání pohledávek státu či zdravotních pojišťoven by neměla být spojována povinnost platit jakoukoliv zálohu, nechť tento (z mého pohledu nesprávný) závěr uplatňuje výlučně v daňové či správní exekuci.
JUDr. Jaroslav Mádr
