Koaliční smlouva: Pár dobrých nápadů i řada nesmyslů

Podepsáno. Na konkrétní návrhy si ale budeme muset ještě počkat. Foto: Mediafax

Koaliční smlouva mezi ČSSD, ANO a KDU–ČSL si jako priority v právní oblasti klade za cíl „nesmlouvavý boj proti všem formám korupce, závažné hospodářské kriminality, lichvě, neférovým exekucím a insolvencím.“ Z toho, co bylo již zveřejněno v koaliční smlouvě, je možno si učinit určité představy, jakými prostředky chce vláda svých cílů dosáhnout.

U některých avizovaných opatření je už dnes zřejmé, že jsou v rozporu s Ústavou či dosavadními judikáty například Nejvyššího správního soudu, a že tak, jak jsou navržena, je nebude možné prosadit.

Vláda například hodlá prosadit snížení limitu pro hotovostní platby z 15 000 eur na 10 000 eur. V tom by nebyl problém. Ten je v tom, že porušení povinnosti by mělo mít automatickou ztrátu daňové uznatelnosti hrazeného nákladu. Právě v tomto případě narážejí vládní záměry na limity ústavnosti a dokonce již judikovaného práva např. ze strany NSS. Celé daňové řízení je založeno na faktickém, a ne pouze formálním stavu. Jestliže byl deklarován jakýkoli účelně vynaložený náklad, nemůže je finanční orgán odmítnout jen pro nějaké formality.

Stejně je tomu i v dalším bodě, který se týká takzvaných daňových rájů. Navíc se v dikci koaliční smlouvy v tomto bodě objevuje i větné spojení „kromě jiného“. Těžko si lze tedy pod tím cokoli představit, ačkoli se jedná o závažný zásah do občanských práv.
Platby od právnických a fyzických osob subjektům v daňových rájích mají být předmětem zvláštní informační povinnosti. Daňový ráj (resp. příslušná jurisdikce) bude definován vyhláškou ministerstva financí („black list“).

Už v tom je problém, protože jakákoli zákonná povinnost může být plátci daně určena pouze zákonem. Pokud by chtěl zákonodárce tuto povinnost uplatnit, mohl by pouze na základě zákona, například v příloze, kde by byly daňové ráje vyjmenovány. Porušení informační povinnosti by mělo mít za následek automatickou ztrátu daňové uznatelnosti hrazeného nákladu. I v tomto případě lze vyslovit pochybnosti o ústavnosti takového kroku. Navíc se zde vytváří (už jen onen název „black list“) dvojí právní režim pro firmy, které obchodují s daňovými ráji, aniž by vůbec vzbuzovaly nějaké adekvátní podezření z jakéhokoli nelegálního jednání. I zde se vyskytuje ono nebezpečné sousloví „kromě jiného“. To už by rovnou mohla vláda jakýkoli obchodní vztah s firmami v daňových rájích zakázat.

Ďábel skrytý v detailech

Podle vlády má rovněž daňový řád nebo zvláštní zákon o prokázání původu majetku v odůvodněných a zákonem přesně stanovených případech umožnit správci daně požadovat, aby fyzická osoba prokázala, že její majetek odpovídá příjmům vykázaným v minulosti touto fyzickou osobou ke zdanění. Přenesení důkazního břemene na daňový subjekt v rámci majetkových přiznání je sice možné, ale jak se říká, ďábel je skrytý v detailech. Bude záležet na konkrétní dikci zákona, na lhůtách, jak hluboko do minulosti bude daňová správa moci zkoumat majetkové poměry dotyčné osoby, jakého okruhu majetku se bude zákon týkat, na důvodech zkoumání, do jaké míry se z takové normy nestane jenom jakási obdoba kladiva na čarodějnice.

V každém případě jde o nesystémový krok, který apriorně z určitých konkrétních osob se specifickými poměry vytvoří osoby zvláštní, respektive druhé kategorie. Stačilo by, kdyby politická reprezentace, resp. ministerstvo financí vytvářelo účinný tlak na práci finančních úřadů a finančních ředitelství, aby řádně a důsledně konfrontovaly daňová přiznání s externími informacemi o majetkových poměrech dotčených osob.

Část koaliční smlouvy se věnuje i otázce tvorby legislativy, kdy se strany zavazují zajistit dostatečné podmínky pro přípravu kvalitních právních předpisů mimo jiné zvýšením kvality dopadových analýz nově předkládaných norem a řádným převáděním unijního práva.

Vzhledem k jiným částem koaliční smlouvy, které jdou až do podružných podrobností (ano, třeba zemědělství), je ovšem takto na dva řádky definovaná otázka tvorby legislativy řešena nedostatečně. Ani slovo o tom, jak se strany hodlají vypořádat s takzvaným „zaplevelením“ legislativy, různými přílepky, komplexními pozměňovacími návrhy, které často mění až v průběhu debaty ve sněmovně původní vládní návrhy k nepoznání, co se zákonodárnou iniciativou jednotlivých poslanců, či senátorů.

Jako krok správným směrem lze vnímat požadavek na zavedení projektu elektronické sbírky zákonů dostupné na internetu. Bez řádného softwarového manuálu, který by propojil různé normy vztahující se k danému problému, bude ale prosté převedení písemné podoby sbírky do elektronické obyčejnému uživateli prakticky k ničemu.

Represivní složky a tajné služby

Koalice chce zachovat základní organizační strukturu policie – policejní prezidium, celorepublikové útvary a 14 krajských policejních ředitelství. Znamenalo by to zachování současné struktury včetně problematického postavení tří existujících policejních speciálů – Národní protidrogové centrály, ÚOOZ a ÚOKFK. Počet policejních speciálů se může dokonce rozšířit. K posílení výkonnosti policie v oblastech finanční kriminality chce koalice posuzovat podmínky pro obnovení činnosti finanční policie.

Ale i zde si koalice ponechává zadní vrátka. „V případě neefektivního fungování navrhneme zřízení jedné organizační složky státu či úpravu současného systému v rámci PČR,“ píše se v koaliční smlouvě. O revizi současného stavu a vytvoření jednotné kriminální ústředny, pod kterou by spadaly i zmíněné tři speciály, se bez úspěchu snažil již ministr vnitra Jan Kubice. Reforma nakonec vyšuměla kvůli neochotě vedení samotných útvarů vzdát se současných pravomocí. Za rozumné lze naopak považovat snahu po zajištění apolitičnosti, nezávislosti a vyšší výkonnosti Finančně analytického útvaru Ministerstva financí ČR, jehož odpovědnosti a kompetence musí být spojeny s garantovanou apolitičností, vyšší analytickou i exekutivní výkonností. Spojení zcela specifické organizační složky státu, která svou aktivitou spolupůsobí s policejními útvary, s ministerstvem financí a politickým reprezentantem v jeho čele, skutečně hrozí možným zneužitím v mocenském, a eventuálně i v obchodním boji.

Zajímavý je záměr vznikající vlády u tajných služeb. Má jít o reakci na údajné zneužití vojenské tajné služby, což byl jeden ze střípků vedoucích k pádu Nečasova kabinetu. Vláda chce prozkoumat zahraniční zkušenosti s působením od parlamentu odvozeného občanského kontrolního orgánu složeného z důvěryhodných a bezpečnostně prověřených lidí. Ten by mohl doplnit dosavadní kontrolní mechanismy a provést i kontrolu vnitřní činnosti zpravodajských služeb a poskytnout informaci o tom, zda nedošlo k porušení zákona a zda služby konají podle svého poslání a zákonného určení.

Občanská kontrola tajných služeb není zase tak úplně něco neobyčejného. V této souvislosti se hovoří především o možnosti vstupu do živých svazků. Bude záležet ale na konkrétní úpravě zákona, aby nakonec nedošlo k opaku – tedy k paralyzaci tajných služeb.

Proti exekucím stále stejně

Jedna z kapitol koaliční smlouvy je věnována i exekucím a boji s lichvou. Vláda hodlá prosadit pravidla, která posílí dozor soudu nad činností exekutorů a znemožní zneužívání exekucí a vymáhání dluhů. Exekutoři nemají být vzájemně si konkurujícími podnikateli usilujícími o získání co nejvíce exekucí. Strany proto hodlají prosadit podstatné snížení nákladů na vymáhání pohledávek a exekucí, a tím i celkovou výši dluhů, zejména omezením nákladů právního zastoupení u malých (tzv. bagatelních) pohledávek a pohledávek veřejného sektoru.

Náklady exekuce a odměna exekutora musí odpovídat skutečnému výkonu exekutora a jeho zaměstnanců, což už jsme ale slyšeli mnohokrát dřív. Je ale otázkou, zda není tato část vlámováním se do otevřených dveří. Ke snížení nákladů na exekuce došlo již za Nečasovy vlády. A další novelu už mají připravenou dnes již opoziční poslanci Marek Benda a Helena Langšádlová. Za pozitivní lze naopak považovat snahu o nepřípustnost exekuce podle exekučního řádu ve všech případech, kdy je možno splnění povinnosti vymáhat ve správní exekuci.

Na koaliční smlouvě je znát, že byla šita horkou jehlou. Jednotlivá témata se prolínají v různých kapitolách, zabírají i nestejný prostor. Je evidentní, že si víc prostoru v koaliční smlouvě pro sebe urval ten, kdo do ní víc napsal. Některé, i velmi závažné otázky, jsou v koaliční smlouvě pouze naznačeny, aniž by bylo řečeno, jak budou řešeny. Nejde přitom o maličkosti, ale i o věci tak zásadní, jako je ústavní práva na majetek (viz daňová problematika). Bude záležet až na programovém prohlášení vlády, a především na konkrétních vládních předlohách, jaká konkrétní řešení vláda ČSSD, ANO a KDU-ČSL nakonec zvolí.

Dušan Šrámek