Lex OKD: Vláda se snaží řešit problém jedné firmy úpravou insolvenčního zákona

Společnost OKD byla největším zaměstnavatelem v moravskoslezském regionu a jedním z největších soukromých zaměstnavatelů v České republice Foto: OKD

Ministerstvo spravedlnosti vypracovalo novelu insolvenčního zákona, která by měla zakotvit zvláštní režim pro právnické osoby, které vykonávají hornickou činnost. Ve skutečnosti byla právní úprava ušita na míru jediného subjektu. Mezi odborníky se tak pro návrh vžil pojem „Lex OKD“. Podle obecné úpravy může insolvenční soud až na stanovené výjimky zrušit usnesení schůze věřitelů pro jeho rozpor se společným zájmem věřitelů. S ohledem na cíle navrhované úpravy a doplňkovou zásadu, jíž bude nutné v insolvenčním řízení hornické právnické osoby dbát, se pravomoc insolvenčního soudu rušit usnesení schůze věřitelů rozšiřuje. Ustanovovat insolvenčního správce by měl soud výhradně na návrh Ministerstva financí.

Insolvence velkých důlních podniků jsou podle ministra Roberta Pelikána (ANO) rizikové a vytvoření speciálního režimu insolvence prý není nic nového. Záměr, podle kterého by ministr financí navrhoval insolvenční správce těchto firem, byl prý jen pracovní variantou. „Insolvence velkých důlních podniků mohou znamenat velké sociální riziko. Tyto podmínky je potřeba změnit,“ vzkázal Pelikán.

Podle předkládací zprávy je návrh zákona předkládán v reakci na naléhavý veřejný zájem, s cílem předejít negativním dopadům spojeným s úpadkem právnických osob, které jsou oprávněny vykonávat hornickou činnost. Právní úprava insolvenčního řízení totiž adekvátním způsobem nereflektuje některé sociální a environmentální problémy, ke kterým může v důsledku úpadku těchto subjektů dojít. Cílem návrhu, který má Česká justice k dispozici, by měl zavést speciální režim úpadku pro výše uvedené právnické osoby, je zajistit, aby v rámci insolvenčního řízení byl intenzivněji zohledněn veřejný zájem na ekonomicky, ekologicky a sociálně stabilním prostředí v regionu či státě a zvláště aby byla důsledněji brána v potaz práva a oprávněné zájmy zaměstnanců insolventní korporace a zajištěna ekologická stabilita a trvale udržitelný rozvoj dotčeného území.

„Mezi nejdůležitější změny, které přináší předkládaný návrh zákona, patří zakotvení nové zásady insolvenčního řízení vedeného proti právnické osobě, jež je oprávněna vykonávat hornickou činnost. Tato zásada přistupuje k obecným zásadám insolvenčního řízení a spočívá v zohlednění veřejného zájmu a práv a oprávněných zájmů insolventní korporace ze strany insolvenčního soudu a insolvenčního správce, zakotvení zvláštního způsobu ustanovování insolvenčního správce v předmětných řízeních. Insolvenčního správce by ze správců se zvláštním povolením měl ustanovovat insolvenční soud výlučně k návrhu státu jednajícího prostřednictvím Ministerstva financí České republiky a zohlednění veřejného zájmu a práv a oprávněných zájmů dlužníka při výkonu působnosti věřitelských orgánů,“ konstatuje předkládací zpráva.

Ministr Mládek, premiér Sobotka, 1. místopředseda vlády Babiš a ministr Jurečka na tiskové konferenci po jednání vlády 2. prosince 2015. Foto: vlada.cz
Ministr Mládek, premiér Sobotka, 1. místopředseda vlády Babiš a ministr Jurečka na tiskové konferenci po jednání vlády 2. prosince 2015. Foto: vlada.cz

Na žádost ministra spravedlnosti rozhodl předseda Legislativní rady vlády o zkráceném připomínkovém řízení na 5 pracovních dnů.

Z obsáhlé důvodové zprávy vyplývá, že novela bude mít retroaktivní účinky. „Výslovně se rovněž zdůrazňuje možnost Ministerstva financí navrhnout po účinnosti navrhované úpravy odvolání insolvenčního správce v případě dříve zahájeného insolvenčního řízení. Soud by následně měl tohoto správce odvolat i bez splnění předpokladů podle § 31 odst. 1 insolvenčního zákona (tedy nejen „z důležitých důvodů, které nemají původ v porušení povinností insolvenčního správce“). Smyslem je umožnit uplatnění navrhované úpravy, jejíž efektivita by jinak mohla být zmařena zahájením insolvenčního řízení přede dnem nabytí její účinnosti.“

Retroaktivita i protiústavnost

Podle vicepremiéra pro vědu a výzkum Pavla Bělobrádka, který jako zásadní připomínku uplatnil požadavek po přepracování materiálu, lze v obecné rovině předkládanému návrhu vytknout, že stát k řízení úpadku u předmětných právnických osob používá nástroje, které v minulosti již selhaly. „Společnost, o jejíž produkt není zájem, lze udržet v chodu pouze za předpokladu, že to v konečném důsledku zaplatí daňový poplatník. Zvláště nové ustanovení o úvěrovém financování (§ 388e) je pouze odložení problému s tím, že konečnou ztrátu zmnoženou o sankce a penále pro financující subjekt zaplatí nakonec stát. Tento způsob byl užit již v devadesátých letech a výsledkem byla sanace bank za stovky miliard Kč.“

Bělobrádkovi rovněž vadí, že veřejný zájem a práva a oprávněné zájmy zaměstnanců dlužníka jsou dle navrhovatele hlavními motivy předkládané novely, nicméně veřejný zájem v insolvenčním zákoně není definován. Překládaným návrhem se posiluje postavení insolvenčního správce navrhovaného ministerstvem financí. Z ustanovení (§ 388d) přitom není jasné, zda insolvenční soud má povinnost ustanovit insolvenčním správcem osobu navrženou ministerstvem financí, konstatuje dále vicepremiér, který si všímá i toho, že předkládaným návrhem se rovněž oslabuje pozice schůze věřitelů, protože bude zcela závislá na souhlasu soudu s jejími návrhy (§ 388g). Dále mu rovněž vadí, že na základě přechodných ustanovení se má zákon vztahovat i na insolvenční řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, přičemž k retroaktivitě se důvodová zpráva vůbec nevyjadřuje.

Ustanovení, které zakotvuje navrhování insolvenčních správců MF navrhuje Bělobrádek vypustit, protože na tyto situace už pamatuje ustanovení insolvenčního zákona (§ 25 odst. 5). „Navíc není vůbec odůvodněno, proč právě ministerstvo financí má navrhovat ustanovení insolvenčního správce. S ohledem na předmětnou problematiku se domníváme, že k podání takovéhoto návrhu má být příslušné ministerstvo životního prostředí, případně ministerstvo práce a sociálních věcí (z důvodu gesčního přichází v úvahu i ministerstvo spravedlnosti). Nadto poznamenáváme, že ustanovení insolvenčního správce na návrh ministerstva by mohlo být vnímáno jako protiústavní ingerence výkonné moci do moci soudní.“

Porušení pravidel hospodářské soutěže?

Není to jediná kritika, která v šibeničním termínu pěti dnů připomínkového řízení na návrh přišla. Jak vyplývá ze stanoviska odboru kompatibility Úřadu vlády, v části věnující se souladu s právem EU neuvádí návrh pravidla hospodářské soutěže, a proto pouze částečně splnil formální náležitosti týkající se vykazování slučitelnosti s právem EU, jak vyplývají zejména z Legislativních pravidel vlády a z přílohy k usnesení vlády ze dne 12. října 2005 č. 1304, o Metodických pokynech pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii. „Na přeshraniční prvky insolvenčních řízení se vztahuje nařízení Evropského Parlamentu a Rady (EU) 2015/848 ze dne 20. května 2015 o insolvenčním řízení. V širším kontextu upravované matérie je však nutno zmínit také pravidla hospodářské soutěže, jak vyplývají zejména z čl. 106-109 Smlouvy o fungování EU a z čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce Smlouvy o Evropské unii.“

Horníci brojí proti ztrátě zaměstnání Foto: OKD
Horníci brojí proti ztrátě zaměstnání Foto: OKD

Návrh je nutno podle zmíněného stanoviska zkoumat z hlediska dodržení pravidel hospodářské soutěže, potažmo zavedení zvýhodnění pro určité podniky či odvětví. Rozsah působnosti návrhu tvoří hornické odvětví, jde tedy o selektivní opatření. V části důvodové zprávy věnované dopadům na státní rozpočet se konstatuje, že takové nároky mohou vzniknout. Z hlediska konkrétně práva veřejné podpory se tedy předpokládá zapojení veřejných zdrojů do financování navrženého opatření. „Toto opatření může zvýhodňovat definované odvětví zejména tím, že při řešení úpadku dotčených právnických osob budou použita „měkčí“ pravidla oproti standardnímu způsobu jeho řešení, takže ostatní úpadci se budou nacházet v nevýhodnějším postavení, neboť nebudou moci mít prospěch z ochrany „veřejným zájmem“. Takové opatření by mohlo zakládat veřejnou podporu ve smyslu čl. 107 SFEU,“ konstatuje stanovisko.

Jak dále uvádí odbor kompatibility, vedle toho je nutno poukázat na značnou vágnost v užití samotného pojmu „veřejný zájem“, který se nikde dále nedefinuje. Jeho výklad je v podstatě ponechán na volné úvaze insolvenčního správce (§ 388b), případně soudu (§ 388g), což lze mít za arbitrární užití, které nemůže obstát v konfrontaci s požadavkem na dodržování transparentních a rovných pravidel pro všechny subjekty, které se nacházejí v obchodné situaci. Návrh tím nabourává také základní zásady insolvenčního řízení‚ formulované s ohledem na spravedlivý postup a rovné postavení věřitelů (zejm. pari passu – byť se tvrdí, že tuto a jiné zásady pouze „doplňuje“, s. 10 důvodové zprávy). Navržený korektiv „veřejným zájmem“ nutně omezí použití zásady rovného postavení věřitelů, jinak by byl bezvýznamný a zbytečný, protože by veřejného zájmu bylo možné dosáhnout uplatněním zásad v zákoně již zakotvených. Zásada pari passu je uvedena mimo jiné též v čl. 23 nařízení 2015/848, nicméně standardně je uváděna i v jiných dokumentech EU a lze ji zřejmě považovat za obecný právní princip v oblasti insolvenčního práva. „Pokud jde o rozšíření možnosti soudu zrušit usnesení schůze věřitelů, patrně s ohledem na výše řečené půjde o omezení dosud akceptované role věřitelů v insolvenčním řízení. Zrušení usnesení schůze věřitelů může mít dopad i na jejich postavení, pokud bude „ve veřejném zájmu“ shledáno, že úpadek musí být řešen jiným způsobem, než o jakém by rozhodli věřitelé sami,“ pokračují legislativci ve své kritice.

Legitimní očekávání věřitelů pak mohou být podle nich dotčena nejen výše uvedenými opatřeními, ale také možností Ministerstva financí libovolně navrhovat jmenování a především i odvolání insolvenčního správce (§ 388d), a to bez stanovení jakýchkoli kritérií či podmínek, což vzbuzuje dojem, že vzpříčí-li se takový insolvenční správce vůli Ministerstva financí, může být bez dalšího odvolán a místo něho jmenován jiný, který prosazení „veřejného zájmu“ zajistí, a to bez možnosti věřitelů či kohokoli jiného zasáhnout. Nerovný a netransparentní postup pro jmenování či odvolávání budou moci namítat také insolvenční správci zapsaní do seznamu vůči tomu, kdo jmenován bude, a to mimo pořadí, které by odpovídalo nápadu případů.

Konečně, nerovné postavení se týká také investorů, kteří hodlají umístit své investice do podniků na území ČR a při investování do hornické činnosti budou zvýhodněni ochranou (deklarovaného) „veřejného zájmu“. Lze tedy upozornit také na možný problém z hlediska smluv na ochranu investic, varuje dále stanovisko. „Jistou možnost, jak se vyrovnat s problémy soutěžních pravidel, by skýtalo odůvodnění zvláštního zacházení s určitým odvětvím podle čl. 106 SFEU. To by ovšem muselo pracovat s výjimečnou pozicí takových podniků z hlediska mezer na trhu (např. na trhu práce), které je nutno zaplnit právě navrhovaným speciálním zacházením. Lze však mít za to, že takové odůvodnění by bylo problematické zejm. s ohledem na argumentaci sociálními dopady, kdy podobný argument by bylo možné vznést také u jiných odvětví. Náležité odůvodnění by se muselo rovněž stále vypořádat s vágním uplatněním kategorie „veřejného zájmu“ v rámci navržených opatření,“ uvádí odbor kompatibility ve své zásadní připomínce. Návrh zákona tak vyvolává pochybnosti o slučitelnosti s pravidly hospodářské soutěže a obecnými zásadami insolvenčního řízení. Je proto nutno jej hodnotit jako s právem EU částečně slučitelný.

Pochybnosti vzbuzuje i to, jakým způsobem novela vznikla. Z překládací zprávy vyplývá, že Ministerstvo spravedlnosti předkládá vládě návrh zákona, který byl zpracován na základě usnesení vlády č. 353 ze dne 18. dubna 2016. Podle informací České justice ale dostal ministr spravedlnosti Robert Pelikán zmíněné zadání již 14. dubna, přes víkend novelu vypracoval legislativní odbor MS, a na zmíněném jednání vlády ji předložil vzápětí poté, co bylo schváleno příslušné usnesení.

Dušan Šrámek