Soudce NSS Karel Šimka: Společnost a ekonomika nemohou být postaveny na kasárenské logice strachu

Karel Šimka je český právník a politolog, který působí jako soudce Nejvyššího správního soudu České republiky Foto: NSS

Správce daně má či brzy bude mít nástroje, které mu umožňují v podstatě v přímém přenosu sledovat tok zboží a peněz v ekonomice. Ví kdo, kdy a s kým obchoduje, a dokáže si v reálném čase udělat hrubou představu o tom, za kolik a v jakých objemech se co prodává či kupuje, komentuje v rozhovoru soudce Nejvyššího správního soudu (NSS) Karel Šimka reálný dopadu schválených daňových zákonů. „Soukromí a informační autonomie jednotlivce dostanou, a už dostávají, na frak způsobem, který se zcela vymyká ústavním principům přiměřenosti, jak byly dosud ústavními soudy chápány.“

V čem vidíte přínos správního soudnictví v oblasti daňového řízení?  Jaké aspekty zkoumá NSS na rozdíl od obecných soudů?
Daňových kauz máme ve správním soudnictví mnoho a patří k těm složitějším. Daně nejsou a priori zlo – stát potřebuje vybrat prostředky pro zajištění věcí veřejného zájmu, a bez daní by v dnešní realitě nemohl fungovat. Nicméně jde o zásah do ústavně zaručeného vlastnického práva jak hrom, o vyvlastnění části majetku bez náhrady – stát chce peníze, které vydá velmi často tak, že tomu, kdo daně platí, se jich moc nevrátí, přinejmenším ne přímo. Právě pro tento jednostranný charakter daní je třeba velmi přísně dbát na to, aby byly ukládány jen podle zákona a ve férovém daňovém řízení. A nejasnosti či nejednoznačnosti daňových zákonů mají jít zásadně k tíži státu, a nikoli poplatníka.
Daňové povinnosti mají i časový rozměr – po nějaké době, zásadně po třech letech, ovšem s významnými možnostmi prodloužení této doby, právo státu vyměřit daň zaniká; i to je třeba důsledně hlídat. Daňové povinnosti musí být zákonem stanoveny dříve, než se začnou dít skutečnosti rozhodné pro stanovení výše daní, protože jen tak bude poplatník vědět předem, jaké má povinnosti, a může tomu přizpůsobit své jednání. Například pravidla pro daně z příjmů v roce 2016 musela platit nejpozději koncem roku 2015 a letos se už zásadně nemohou pro poplatníka zhoršit.
V daňovém řízení musí mít poplatník férovou možnost tvrdit skutečnosti rozhodné pro výši své daňové povinnosti a prokazovat je. Stát je povinen mu v tom poskytnout součinnost a chovat se předvídatelně – například s poplatníkem v daňovém řízení průběžně komunikovat a říkat mu, co má za prokázané, a co naopak je ještě třeba doložit. Daňové řízení má být dialog mezi správcem daně a poplatníkem, v němž se probírají fakta a argumenty tak, aby na konci bylo jasno. Na druhé straně poplatník nese – na rozdíl od práva trestního – až na výjimky břemeno tvrzení i břemeno důkazní; v tom má situaci složitější. Lidé si přitom rozložení důkazního břemene v daních málo uvědomují a jsou někdy překvapeni, že tvrdit a dokazovat musí zásadně oni, a ne správce daně.

Pozorujete za dobu svého působení jako soudce nějaký posun v chování berní správy vůči daňovým subjektům?
Patřím mezi služebně starší soudce Nejvyššího správního soudu; za těch dvanáct let už dost pamatuji. Zpočátku jsme v rozsudcích museli říkat věci, které dnes jsou triviální samozřejmosti. Například že poplatníci mají právo, pohybují-li se v mezích zákona, uspořádat své záležitosti tak, aby platili co možná nejméně daní. Že daňově uznatelným nákladem u daní z příjmů je výdaj, o němž jsem se v době, kdy jsem jej vynakládal, rozumně domníval, že by mi mohl napomoci k dosažení příjmu; a že uznatelnosti zásadně nebrání ani, ukázala-li se moje podnikatelská úvaha nakonec chybnou a já příjmu nedosáhl. Nebo, jak už jsem říkal, že správce daně musí dát poplatníkovi férovou možnost tvrdit a prokazovat rozhodné skutečnosti a nesmí se vůči němu chovat překvapivě. A samozřejmě své rozhodnutí o stanovení daně přezkoumatelně odůvodnit. A že v zásadě vše, co správce daně dělá, lze napadnout u správního soudu – od zajišťovacího příkazu či stanovení záznamní povinnosti přes postup při daňové kontrole až po vyměření daně, včetně vyměření daně podle pomůcek. Myslím, že českému poplatníkovi zajišťujeme velmi slušný evropský standard ochrany práv; řadu věcí z naší judikatury ostatně zákonodárce převzal do nového daňového řádu, který je účinný od roku 2011.
Dnes řešíme trochu jiné případy než třeba v roce 2005. Posun se začal projevovat tak před pěti lety, řekl bych. Jedním se signálů, že přicházejí nové, podstatně složitější věci týkající se více hmotného práva a jeho obsahu než procesních pravidel, byla kauza ohledně nerealizovaných kurzových rozdílů (5 Afs 45/2011–94). V ní jsme řekli, že daň lze stanovit toliko na základě zákona a že stát si zásadně nemůže rozsah daňové povinnosti měnit pravidly stanovenými podzákonnými předpisy, typicky účetnictvím. Nyní přibylo komplexních skutkově velmi nejednoznačných kauz týkajících se podvodů na DPH, jejichž aktéry se stávají, tu více, tu méně vlastní vinou, i jinak poctivé firmy. Třeba E.ON (2 Afs 15/2014–59), kde šlo o podvody při obchodech s emisními povolenkami. Máme i složité kauzy zajišťovacích příkazů v oblasti DPH, často ohledně mnohamiliónových částek (precedenční je z poslední doby Českomoravská olejářská, 4 Afs 22/2015–104). U mezinárodních daňových optimalizací nově nastavila hranice přípustného kauza CTP Property (9 Afs 57/2015–120).

Se kterými přehmaty ze strany berní správy se nejčastěji setkáváte?
Případy, které řeším, neukazují, že by se daňová správa dopouštěla nějakých systematických a opakujících se závažných pochybení. Naopak, její profesionalita se za léta, co ji z pozice soudce Nejvyššího správního soudu sleduji, zlepšuje. V řadě případů jsou správci daně schopni velmi dobře rozkrýt a popsat podstatu třeba různých podvodů na DPH. Dopouští se i méně zjevných procesních chyb, a když už, často je napraví v odvolacím řízení. Neskromně si myslím, že správní soudnictví tomuto zlepšení docela pomohlo, protože správce daně přimělo řešit věci důkladně a respektovat základní práva poplatníků.
Někdy to správci daně přehánějí v požadavcích na detailnost prokazování, co a proč daňový subjekt vynaložil za náklady nebo jaké věci či služby si pořídil anebo naopak jinému dodal v rámci svého podnikání. V běžné obchodní praxi nelze po nikom spravedlivě požadovat, aby podrobně prokázal okolnosti každé jednotlivé z tisíců transakcí, kterých se – zcela logicky – účastní. Správce daně někdy nedokáže vnímat ekonomickou realitu – to, že za normálních okolností běžný podnikatel musí vyrábět a především prodávat své zboží či poskytovat služby, a dokumentace toho, co dělá, nemůže být všeobjímající. Též myslím, že správci daně by měli více chápat, že – na rozdíl od daňových úředníků a třeba i nás soudců – se podnikatelé pohybují v nejistém světě tržní ekonomiky, jsou závislí na vývoji nabídky a poptávky, nic nemají zaručeno a jsou neustále konfrontováni s řadou rizik, včetně například nejistot spojených se složitostí právních regulací, jimž podléhají. Snažím se při svém rozhodování tyto věci vnímat a rád bych, aby to tak dělali i správci daně.

V případě jisté firmy, která se soudí o úroky přeplatku na DPH, o němž psala Česká justice, argumentoval finanční úřad neustáleností judikatury v rozhodovací praxi NSS. Souhlasíte s tímto názorem?
V kauze Kordárna (7 Aps 3/2013–34) jsme před necelými dvěma lety řekli, a důkladně vyložili, proč má plátce DPH, který úspěšně nárokoval nadměrný odpočet, dostat úrok ze zadržované částky za dobu, po kterou daňová správa zkoumala oprávněnost jeho nároku. Náš názor byl následně nepřímo potvrzen usnesením Soudního dvora EU ve věci Kovozber (C-120/15). Samotný Nejvyšší správní soud pak totéž zopakoval v dalších svých rozhodnutích (8 Afs 68/2013–46, 9 Afs 174/2014–61, 10 Afs 151/2015–27) a naposledy i v nedávném usnesení rozšířeného senátu ve věci KORT (1 Afs 235/2014 – 50). Nevím tedy, v čem by měla námitka neustálenost rozhodovací praxe našeho soudu spočívat; naopak myslím, že judikatura zde je jasná.

Nejvyšší správní soud v Brně Foto: NSS
Nejvyšší správní soud v Brně Foto: NSS

Současná vláda přijímá řadu kontroverzních zákonů, které přinášejí další povinnosti podnikatelskému sektoru. Nedává tato legislativa přílišnou pravomoc daňovým úřadům? Není problém spíše v tom, že finanční správa není schopna důsledně využívat svých dosavadních legislativních oprávnění?
Upřímně řečeno, jsem konsternován tím, jak hladce byly schváleny dvě z mého pohledu naprosto zásadní změny v oblasti sledování daňových subjektů, a sice kontrolní hlášení (KH) a elektronická evidence tržeb (EET). A udivuje mě hlavně, jak málo se bránili podnikatelé a firmy. Myslím, že si nikdo ještě v plné míře neuvědomujeme, k jak fatální změně tím došlo. Správce daně má či vbrzku bude mít nástroje, které mu umožňují v podstatě v přímém přenosu sledovat tok zboží a peněz v ekonomice. Ví kdo, kdy a s kým obchoduje, a dokáže si v reálném čase udělat hrubou představu o tom, za kolik a v jakých objemech se co prodává či kupuje. Vytváří to podle mě atmosféru přinejmenším podvědomého strachu. Daňové subjekty ví, že správce daně o nich „všechno“ ví anebo že přinejmenším rychle a snadno vědět může.
Tento nový trend jakéhosi komplexního sledování ekonomiky je postaven na myšlence, že daňové subjekty budou plnit své povinnosti, jen budou-li se dostatečně bát. Faktor strachu… Jinak řečeno, nevěříme tomu, že lidé jsou spíše poctiví než nepoctiví, a chceme je donutit k řádnému chování silou či přesněji hrozbou síly opírající se o informační převahu státu. Přitom dobře víme, že to není pravda. I lidé z finanční správy Vám řeknou, že devadesát a možná ještě více procent plátců DPH své povinnosti plní řádně. A že podvodníků jsou jednotky procent. Strach možná bude ze začátku v nějaké míře fungovat, ale dlouhodobě nemůže společnost a ekonomika být na téhle kasárenské logice postavena. Lidé si najdou cesty jak nová opatření v nějaké míře obcházet, stejně jako si je našli kdykoli v minulosti. Je to jak věčný souboj děla a pancíře.

Je v ČR situace tak vážná, aby se musely přijímat takové drakonické zákony?
Když se podíváme na mezinárodní srovnání, podíl šedé, tedy daním se vyhýbající ekonomiky u nás činí podle údajů z minulého roku kolem 15%. Není to ani nejvíce, ani nejméně v Evropě. Jsme – jako ostatně i v lecčem jiném – takový evropský lepší průměr (ten byl podle uvedené analýzy společností A. T.  Kearney a VISA v rámci EU 18,5%). A přesto v oblasti daní zavádíme masivní sledovací systémy. Navíc z kauz, které řešíme, je vidět, že i bez masivních sledovacích systémů je daňová správa schopna řadu velmi sofistikovaných podvodů na DPH i na jiných daních odhalit, pokud nasadí přemýšlivé mozky a dostatek úsilí.
Soukromí a informační autonomie jednotlivce dostanou, a už dostávají, na frak způsobem, který se zcela vymyká ústavním principům přiměřenosti, jak byly dosud ústavními soudy chápány (zajímavé je si v této souvislosti přečíst třeba rozsudek německého Spolkového ústavního soudu sp. zn. 1 BvR 518/02 k přípustnosti sbírání bezpečnostně relevantních informací o jednotlivcích bez existence konkrétního podezření, tzv. Rasterfahndung).
Západní společnost byla aspoň zatím postavena na zásadě, že míra omezení základního práva (zde práva na soukromí a informační autonomii) musí být proporcionální závažnosti veřejného zájmu nebo jiné ústavní hodnoty, které zásahem do základního práva chráním. Jsou zde v podstatě tři parametry takového zásahu: Za prvé to, do jaké míry je všeobecný, necílený, anebo naopak cílený tam, kde lze očekávat problémy, kterým chceme čelit; pro necílený, preventivní sběr dat postihující zásadně všechny v nějaké široce definované skupině osob musí existovat obzvláště silné důvody. Za druhé intenzita, závažnost, citelnost zásahu; tedy to, co se sbírá, jak moc intimní ta data jsou, kolik se jich sbírá a jak často a co z nich všechno lze zjistit. A za třetí ústavní hodnota či jiný zájem, který (snad) tímto zásahem ochráníme, a pravděpodobnost, že opravdu sběrem dat kýženého výsledku dosáhneme.  Veřejný zájem na přiměřeně poctivém placení daní je jistě důležitý; nicméně tak masivní průnik do soukromí všech plátců DPH či v zásadě všech podnikatelů provádějících hotovostní transakce, jaký byl k prosazení tohoto veřejného zájmu užit, je s ním nesouměřitelný. Krácení daní není terorismus ani závažná drogová kriminalita.

Nestačila by tedy na odhalování daňových úniků už současná legislativa?
Už dnes daňové subjekty správci daně poskytují pravidelně, v reálném čase a způsobem, který umožňuje jejich rychlé strojové zpracování a detailní analýzu, ohromné množství ekonomicky velmi citlivých údajů o svém podnikání. Nejde jen o samotný fakt, že data jsou sbírána, ale i o způsob, jakým se to děje, a o to, co vše se s těmi daty dá dělat. Je to, jako kdybychom potírali manželskou nevěru tím, že každý bude mít na hlavě přilepenu kamerku s nepřetržitým záznamem toho, kde se zrovna nachází a co dělá, a někdo v Úřadu pro manželskou věrnost by obraz kamery sledoval, a případně zakročil, kdyby zjistil náznak nepatřičného chování. Anebo naopak nezakročil, ale diskrétně naznačil, že by zakročit mohl, kdyby chtěl, a za svou vstřícnost požadoval…ehm, také nějakou vstřícnost.
Zkrátka si myslím, že stát nemá jisté možnosti, i když jsou technicky realizovatelné, vůbec mít k dispozici. Že má v zájmu zachování vyšších hodnot sám sebe omezit, protože pokud to neudělá, hrozby spojené s možným zneužitím jsou neúnosně závažné. Nechci malovat čerty na zeď a dělat nesouměřitelné paralely, ale přece jen – kdyby státy v minulosti k jistým údajům neměly přístup třeba proto, že by tyto údaje vůbec nebyly systematicky evidovány, hrůzy jako vyvraždění Židů či jiné etnické čistky by se jejich pachatelům prováděly podstatně složitěji. Možná by to bývalo nějaké životy zachránilo.

Dušan Šrámek