NSS potrestal „justiční vzpouru“: Státní zástupce není soudce a musí respektovat nadřízené

Státní zástupkyně Bednářová před kárným senátem Foto: ČJ

Státní zástupce musí respektovat rozhodnutí svých nadřízených a možnost odmítnout jimi uložené pokyny je pouze výjimečná. Kárný senát Nejvyššího správního soudu (NSS) pod vedením Jiřího Pally tak rozhodl v případu státní zástupkyně Městského státního zastupitelství v Brně (MSZ) Soňi Bednářové, jejíž jednání označila její nadřízená dokonce za „justiční vzpouru“.

V pondělí tak uzavřel kárný senát případ, který začal projednávat letos v březnu. 

Před kárným senátem NSS vystoupila jako svědkyně vyšetřující policistka, s níž se státní zástupkyně Bednářová dostala do sporu ohledně postupu při vyšetřování, kdy odmítala vést společné řízení a trvala na vyloučení jednoho z podezřelých do samostatné věci. Tímto krokem pak podmiňovala další své kroky dozorové státní zástupkyně, tedy návrh soudu na uvalení vazby či provedení domovní prohlídky.

Policistka popsala důvody, které vedly policejní orgán k vedení společného řízení a Bednářová zopakovala argumenty, proč naopak ona trvala na svém stanovisku. Z jejího pohledu byly dány důvody na vyloučení podezřelého k samostatnému řízení, což řádně odůvodnila, jak potvrdila i svědkyně. Podle Bednářové byl jedním z důvodů jejího postupu také nedostatek informací ze strany policie a vzrůstající nedůvěra mezi oběma orgány činnými v trestným řízení, kterou mělo provázet i obcházení Bednářové coby dozorové státní zástupkyně prostřednictvím komunikace nadřízených policistů a státních zástupců, a to s domnělým s cílem donutit jí ke změně stanoviska.

V závěrečné řeči se kárná žalobkyně, vedoucí MSZ Kateřina Jirásková, předně ohradila proti obvinění ze šikany, které vůči ní Bednářová vznesla u prvního jednání kárného senátu.  Postup Bednářové nebyl podle Jiráskové výrazem odlišného právního názoru, ale jedná se o postup zcela neodborný. „Neodborný postup státního zástupce by nikdy neměl být zastírán jako odlišný právní názor“, prohlásila Jirásková. Motivem Bednářové mohlo být podle ní i to, že by se vedením společného řízení případ rozšířil o další osoby či skutky a Bednářová se tak možná chtěla zbavit složitého případu. Kárně žalovaná navíc podle Jiráskové nevolila zavedené postupy, nevyčerpala legální kroky, pouze se snažila přenést odpovědnost na vedoucí státní zástupkyni s odkazem na pokyn obecné povahy nejvyššího státního zástupce. Osobní konflikt s policejním orgánem povýšila Bednářová podle Jiráskové nad zájem trestního řízení.

Odmítání výkonu dozoru

Následné odmítání výkonu dozoru ve věcech, které jí přidělila jako náhradu za odebraný případ, v němž odmítla Bednářová splnit uložený pokyn, zhodnotila Jirásková opakovaně jako vědomou nečinnost a dokonce jako „justiční vzpouru“. Bednářová podle ní opakovaně odmítala činit úkony jako dozorová státní zástupkyně v nově přidělených věcech, v nichž musela být následně několikrát prodlužována například lhůta pro rozhodnutí o stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání.

„Ona si však svoji nečinnost vědomě vybrala jako projev nesouhlasu s přidělením věci. Může se tak zachovat soud? Mohl by tento senát být nečinný jen proto, že by nesouhlasil s přidělením? Mohl by lékař odmítnout léčit dovezeného pacienta, protože už měl dost přesčasů?“, ptala se řečnicky v závěrečné řeči kárná žalobkyně s tím, že její postup coby nadřízené následně posvětily všechny stupně státního zastupitelství.

V další věci, kdy Bednářová odmítla vykonávat dozor z důvodu domnělé místní nepříslušnosti, Jirásková konstatovala, že o příslušnosti na základě podnětu Bednářové rozhodlo nadřízené státní zastupitelství. I toto rozhodnutí měla ale Bednářová odmítnout jako nezákonné. „Byť je nezpochybnitelným právem magistry Bednářové nesouhlasit s pravomocně vykonatelným rozhodnutím nadřízeného státního zastupitelství o tom, že je místně příslušná k úkonům trestního řízení, musí se jeho obsahem řídit do doby, než by takové rozhodnutí bylo cestou mimořádného opravného prostředku zrušeno, nebo bylo konstatováno, že jím byl porušen zákon. Postup magistry Soni Bednářové je tak v podstatě útokem na elementární právní hodnotu závaznosti právně a místně vykonatelného rozhodnutí orgánu veřejné moci“, uvedla Jirásková, která celou situaci přirovnala k absurdnímu dramatu. Bednářová totiž podle ní pouze účelově vykládá vnitřní předpisy podle toho, jak se jí to hodí a odmítá se řídit pokyny svých nadřízených. „U magistry Bednářové šlo o úmyslné, programové nastolení nečinnosti jako nepřijatelného prostředku a vyjádření despektu k přidělenému případu. Tento druh justiční vzpoury, který probíhal i po výtkách, nelze jakkoli tolerovat a postihovat tehdy, dosáhla-li by větších rozměrů. Takové rozměry by již nebyly na pořadu jednání kárného senátu, ale soudu trestního pro nadržování či zneužití pravomoci úřední osoby. Pokud by soud vyslovil shovívavost k tomuto bezprecedentnímu vyjádření bojkotu výkonu spravedlnosti, umožnil by dle mého v budoucnu soudcům a státním zástupcům bez jakéhokoliv postihu odmítat pracovat ve věci jen proto, že se s touto věcí neztotožňují nebo se jim nelíbí. Takový stav by vedl k destrukci systémového výkonu spravedlnosti v České republice“, apelovala Jirásková na kárný senát a navrhla uložení postihu v podobě snížení platu o 15% na půl roku.

Podle obhajoby šlo o pečlivost

Podle obhajoby je ale důvodem kárného řízení toliko pečlivost Bednářové coby státní zástupkyně, kterou mohl v řízení seznat „na vlastní kůži“ i kárný senát.

Ohledně odmítání vést společné řízení vyjádřila Bednářová pouze právní názor, pro který by neměla být kárně stíhána. Podmínky vedení společného řízení nejsou jednoznačně zákonem stanoveny, není k dispozici jasný názor nadřízeného státního zastupitelství, ani k tomu není konstantní judikatura Nejvyššího soudu či Ústavního soudu.

V případě odmítnutí návrhu policejního orgánu se nejednalo ze strany Bednářové o žádný truc, neboť svědkyně potvrdila, že jí důvody byly Bednářovou řádně sděleny. Kárná navrhovatelka navíc byla informována o postupu kárně obviněné, která jí sdělila, že policejní orgán nerespektuje její pokyny a interní pravidla.
Kárná žalobkyně mohla učinit dohled, což není možnost či libovůle vedoucího státního zástupce, ale je to jeho povinnost v případě, že chce prosadit konkrétní postup a právní názor. Zákon nezná žádné neformální řízení v podobě konzultací. Je-li Bednářové kladeno za vinu nerespektování pokynu nadřízeného k vedení společnému řízení, pak je stíhána za zákonný postup. Odmítla totiž nezákonný pokyn, což jí umožňuje zákon o státním zastupitelství. V této souvislosti upozornila obhajoba na to, že na MSZ v Brně nedocházelo do té doby k udělování pokynů, což je u tak velkého státního zastupitelství nepřirozené, neboť není možné předpokládat, že by zde nedocházelo k různým právním pohledům, které je potřeba pokyny sjednocovat.

Odmítnutí výkonu dozoru ve věcech bylo postiženo výtkou a je zde podle obhajoby překážka věci rozhodnuté. Navíc existovala interní cesta, jak věc řešit, která měla být upřednostněna před kárným řízením, neboť kárný senát nemá nahrazovat pravomoci orgánů uvnitř státního zastupitelství. Přidělení věcí bylo podle obhajoby sankčním opatřením a jedná se tak o zásah do nezávislosti státního zástupce. Ohledně sporu o místní příslušnost trvala obhajoba na tom, že se jedná o právní spor, který měl být navíc následně vyřešen stanoviskem NSZ ve prospěch kárně žalované.

Mezi státním zástupcem a soudcem je rozdíl

Kárný senát uznal státní zástupkyni Bednářovou vinou, a to v podstatné části kárné žaloby. Podle jeho názoru se dopustila kárného provinění, když odmítla splnit pokyn náměstka MSZ k vedení společného řízení. Na rozdíl od obhajoby totiž došel kárný senát k závěru, že podle zákonné úpravy, ustálené praxe, právní teorie i judikatury nemohl být takový pokyn pokládán za nezákonný. Stejně tak shledal, že nebyl důvod, aby odmítla nově přidělený případ poté, co jí byl původní odebrán po odmítnutí tohoto pokynu.

Kárný senát naopak neshledal kárné provinění v jejím jednání vůči policejnímu orgánu, kdy trvala na vyloučení věci k samostatnému řízení a odmítala jím navržené úkony. Jednalo se sice o nesprávný právní názor, kdy pro vedení společného řízení byly dány důvody, ale zákonná úprava nestanoví jasný postup. „Je nutné konstatovat, že ačkoliv byly příslušné právní názory státní zástupkyně ojedinělé, netypické, můžeme je označit i za kuriózní do určité míry, a nesprávné, tak přesto tedy v dané věci nenaplňovaly znaky kárného provinění, neboť nedosahovaly jeho intenzity“, odůvodnil své rozhodnutí kárný senát.

Odmítání vedení dozoru v případu, v němž Bednářová namítala místní nepříslušnost, a to i po opačném rozhodnutí nadřízeného státního zastupitelství, shledal kárný senát opět jako nesprávné, avšak pro udělenou výtku za toto jednání nebylo možné jí kárně postihnout. K části jednání v této záležitosti došlo až po podání kárného návrhu a bude tak předmětem jiného kárného řízení.

V ústním odůvodnění rozhodnutí kárný senát zdůraznil rozdíl mezi postavením a kompetencemi státního zástupce a soudce a stanovil mantinely pro možnosti odmítnutí pokynů státním zástupcem. „Ustanovení § 12e odstavce 3 zákona o státním zastupitelství umožňuje státnímu zástupci odmítnutí vnitřního dohledového pokynu, pokud ho považuje za protizákonný. Ovšem toto ustanovení není možné vykládat izolovaně, nýbrž v kontextu všech mechanismů zakotvených v zákoně o státním zastupitelství. Z něho vyplývá, že udělování pokynů při postupu při vyřizování jednotlivých trestních věcí v rámci vnitřního dohledu patří mezi řídící oprávnění vedoucího státního zástupce a vyplývající z jeho vedoucí role a vedoucího postavení vůči podřízeným státním zástupcům. Tato možnost zasahovat do průběhu vyřizování jednotlivých trestních věcí svěřených do agendy státního zastupitelství ze strany vedoucího státního zástupce činí zásadní rozdíl mezi postavením státního zástupce a soudce, kde by byl takový postup nemyslitelný. Všechny tyto skutečnosti svědčí tomu, že institut odmítnutí splnění vnitřního dohledového pokynu by měl být skutečně jenom krajním prostředkem pro řešení závažných právních, skutkových, procesních otázek při vyřizování trestních věcí a neměl by se stát běžnou praxí v soustavě státního zastupitelství. Kárný senát vidí pro použití tohoto institutu například v případě, kdy by státnímu zástupci bylo uloženo vést trestní stíhání pro skutek, který podle dosavadní právní teorie, praxe i soudní judikatury není možné považovat za trestný čin. Nebo by mu bylo uloženo, aby nekonal ve vztahu ke skutku, který podle stávající teorie i praxe je bezesporu trestným činem. Nebo pro použití tohoto institutu vidí situaci, kdy by byl státní zástupce nucen k vykonání nějakého úkonu, kterým by byl vážně narušen účel trestního řízení, spočívající v řádném objasnění skutku“, popsal kárný senát důvody pro restriktivní výklad příslušného ustanovení zákona o státním zastupitelství. Pokud by totiž kárný senát přistoupil na široký výklad tohoto ustanovení zákona o státním zastupitelství, tak by se „otevíral prostor pro zneužití tohoto institutu ke zbavování se složitých věcí, nebo k vedení nepodstatných právních polemik mezi řadovým a vedoucím státním zástupcem nebo k řešení malicherných sporů mezi nimi“.

Také pravomoc vedoucího státního zástupce o přidělování věcí jednotlivým státním zástupcům vyplývá ze zákona o státním zastupitelství. „Je opět výrazem vedoucí a řídící role šéfa státního zastupitelství a podřízení státní zástupci nemají žádnou možnost odmítnout přidělenou věc, i kdyby tento postup považovali subjektivně za nemožný“, konstatoval kárný senát. V tomto případě se navíc podle senátu nejednalo o svévoli či pomstu, neboť nově přidělené věci byly jednodušší oproti odejmutému případu a nemohla tím tedy být způsobena kárně žalované újma.

Nepochopila svou úlohu

„Hranice mezi nesprávným, ale ještě tolerovatelným právním názorem, který nemá povahu excesu, a mezi kárným proviněním, je právě to nerespektování postavení vedoucí státní zástupkyně, kterou není možné připustit“, uzavřel ústní odůvodnění rozhodnutí kárného senátu jeho předseda Jiří Palla.

Podle názoru kárného senátu z celého řízení vyplynulo, že Bednářová nepochopila svoji úlohu státní zástupkyně, posouvá se do role vedoucí státní zástupkyně či dokonce soudce, a má tendenci být „neřízenou střelou“, soustavně zpochybňující řídící kompetence nadřízených. Proto, i přes kladné hodnocení její pracovitosti a aktivity, uložil kárný senát vyšší trest v podobě srážky z platu o 10% po dobu půl roku.

Podle vyjádření státní zástupkyně Bednářové pro Českou justici ovšem spor rozhodnutím kárného senátu nekončí. Není podle ní totiž možné akceptovat výklad NSS ohledně možnosti státního zástupce odmítnout pokyn nadřízených z důvodu nezákonnosti. „Dosud nikde nebyl uveden takový výklad, který činí NSS, že to lze aplikovat jen ve výjimečných případech. Tato formulace v zákoně uvedena není. Znamená to tedy, že státní zástupci mají být nástroji k nezákonnosti svých nadřízených, protože tento pokyn mohou odmítnout pouze výjimečně. Takový výklad vnímám jako velice nebezpečný pro fungování demokratického právního státu. Jde dle mého názoru o vytvoření atmosféry obav a návrat zpět k dřívější prokuratuře. Vytváří se tak prokorupční prostředí a možnost k infiltrování vnějších vlivů dovnitř soustavy. Ta otázka je natolik podstatná pro celou soustavu státního zastupitelství, že se o ni budu i nadále zasazovat v dalších řízeních a před dalšími orgány“, uvedla Bednářová pro Českou justici.

Petr Dimun