Josef Baxa: Zavírat před vyhořením soudce oči je krátkozraké

V lednu 2003 Josefa Baxu jmenoval prezident republiky Václav Havel jmenoval předsedou Nejvyššího správního soudu. Ve funkci skončil minulý rok Foto: NSS

Už je tomu rok, co Josef Baxa odešel po patnácti letech z čela Nejvyššího správního soudu. Pokračuje zde jako řadový soudce a dokonce vstoupil do Soudcovské unie. Česká justice se jednoho z nejvýraznějších „justičních politiků“ zeptala třeba na to, co říká na myšlenku tvůrčího volna pro soudce a zda někdy čelil syndromu vyhoření.

Jak hodnotíte ten rok po odchodu z funkce předsedy NSS? Co nejpodstatnějšího se během něj stalo?
Nenastalo žádné zemětřesení, žádná revoluce. Na začátku jsem cítil, že jsou úvahy či snahy, zda se něco nemá zásadně změnit. Ale myslím si, že pan předseda nakonec poznal, že řada věcí funguje a není třeba do nich zasahovat. Z tohoto hlediska vidím kontinuální vývoj. Kormidlem se nijak neotáčí. Ale přeci jenom je to takové přešlapování. Svět okolo nestojí a pokračuje trend, který započal několik let před tím, a to trvalé zvětšování zatížení správních soudů. A spolu s ním personální úbytky v řadách soudců.

Takový trend ale byl předvídatelný.
Ano, proto si myslím, že reakce na to měla přijít podstatně rychleji, než přichází. Nenechat to dojít až do stavu, že soudci najednou chybí a agendy je dvakrát tolik. Byl jsem jako předseda soudu vždy nervózní, když případy, které jsme nedokázali rozhodnout do roka, tvořily jednotky procent. Dneska v této kategorii máme 24 procent případů a stále se to zhoršuje. A kdybych to vzal ještě více z gruntu, tak zhruba polovinu případů nedokážeme rozhodnout do půl roku. Dříve jsme do půl roku rozhodovali většinu případů. Věci nám stárnou, k tomu máme jasné indikátory.

Jak jste zmínil, soudci na NSS nyní docela ubývají. Zemřela Jana Brothánková, odešla Marie Žišková a Miloslav Výborný. Na konci roku podle našich informací skončí soudce Petr Průcha. Je za ně náhrada?
Není. Vykrýváme to nějakými stážemi, ale představoval bych si, že reakce bude včasnější.

Teď mluvíte i sebekriticky, anebo jenom kriticky?
Mluvím kriticky, protože já jsem v posledním roce své funkce dostal k našemu soudu tři soudce, vlastně skoro čtyři, protože v posledním roce byl přeložen Milan Podhrázský z KS v Praze, byl jmenován Ivo Pospíšil z ÚS a také Lenka Krupičková z praxe. Navíc přišel na stáž Viktor Kučera z KS v Brně. Letos s výjimkou pana doktora Kučery, jehož stáž byla prodloužena až do letošního roku, nepřichází žádný soudce.

Takže má NSS špatnou personální politiku?
Spíše pomalejší reakce. Pokud jde o legislativní kroky, nebo opatření, tak stará známá nepřijatelnost kasační stížnosti leží ve sněmovně patnáct měsíců bez jakéhokoliv projednání.

Zajímal jste se o to, proč to tam je tak řádně „zaparkováno“? Podle našich informací se návrh nelíbí například České advokátní komoře (ČAK).
Ano, Tam je odpor od ČAK a developerů. Ti to nechtějí vůbec, případně prosazují, ať se to netýká daňových věcí a stavebních věcí. Jinými slovy, ať se to týká pro ně nevýznamných věcí. Ať jsou to věci důchodové, cizinecké, možná přestupky. To ale nic neřeší. Pan předseda Mazanec se od počátku k tomu stavěl dost vlažně, když preferoval cestu komplexnější novely. Vyzval řadu odborných míst k námětům, které dostal a teď říká, že zpracovává nějaký budoucí věcný záměr novely soudního řádu správního. A jak známe legislativní lhůty, tak je to věc na několik roků a určitě přesahující jak funkční období vlády a parlamentu, tak asi jeho vlastní. Já jsem nepřijatelnost nepovažoval za všelék a nějaký zázračný recept, ale myslím si, že určitou roli mohla sehrát. NS i ÚS rozhoduje většinu věcí nemeritorně. NSS naopak většinu věcí rozhoduje rozsudkem. Takový ten procesní odpad tvoří jednotky procent. Takže musíme všem případům věnovat stejnou péči. I když vidíme, a vidím to i já na svém stole, že kromě složitých případů je spousta balastu, opakujeme pořád totéž. A nemáme žádnou možnost selekce.

Kolik případů může soudce NSS vyřídit, aby zvládal svůj nápad?
Jde měsíčně o jednociferný počet případů. Do devíti, do desíti. My jich dneska dostáváme kolem patnácti měsíčně. A dilema obstát ve výkonu a nepropadnout zároveň jako sjednocovací instituce, je čím dál těžší. Obávám se, že začneme věci dělat méně do hloubky. Spousta případů není podle mého názoru pro NSS. Typicky bych řekl, že to jsou přestupky, špatné parkování, vyšší rychlost v obci. O čemž se vedou dlouhá řízení u správních i soudních instancí. Podobné věci se na trestních soudech vyřizují trestními příkazy, tedy tiskopisy od stolu. Bojím se ztráty motivace u soudců. Prodlužování řízení by určitě mělo negativní vliv na chování orgánu veřejné správy. Přece jenom soudní kontrola jejich rozhodování, když přichází včas, působí mnohem účinněji. Jednak preventivně, jednak může usměrnit nějakou nevhodně vzniklou správní praxi, jako např. zajišťovací příkazy v daňové oblasti. Zatímco když přijde judikatorní odezva s odstupem ne měsíců, ale let, tak si veřejná správa řekne ‚to se nám vyplatí dělat tak, jak potřebujeme, protože jestli nám soud něco zruší, tak to bude za několik let‘. Lidé se nakonec přestanou soudit, protože pro ně bude lhůta nepřijatelná.

Soudce Josef Baxa na konferenci NSS Foto: archiv

Mluvíte o tom i s předsedou Mazancem?
Pan předseda to ví, říkáme si to. Správní soudnictví, a konec konců jsem to říkal i ministryni spravedlnosti, je taková Popelka. Příliš to nikoho nezajímá. Ani obecnou justici, ani ministerstvo spravedlnosti, ani orgány veřejné správy. Ty určitě netrpí tím, že soudní kontrola jejich činnosti není příliš efektivní. Takže ambasadorem, kromě odborné i laické veřejnosti, musíme být my sami.

Jinými slovy vám chybí lobbing za NSS.
Ano. Ale není to zájem soudu. Je to obecnější zájem. Jsme tak trochu obětí vlastního úspěchu. Všichni říkají, my se u vás chceme soudit, protože vám věříme. Pokud nám ale věří, měli bychom být i dost důvěryhodní, abychom si vybírali opravdu důležité případy. Můžeme ukázat na praxi nepřijatelnosti věcí cizineckých. Institut používáme 14 let a ani jednou nám ÚS z důvodu odepření přístupu k soudu nic nezrušil.

Když se nyní ohlédnete zpět za svojí kariérou předsedy, neříkáte si, že jste měl některé věci udělat jinak?
Soustu věcí bych jistě, a nejenom já, kdokoliv na mém místě, mohl udělat jinak. Lépe, důsledněji, rychleji, dříve. My jsme neměli žádný vzor. Ty věci jsme dělali z gruntu, někdy trochu intuitivně. Myslím, že bych asi byl v minulosti v některých věcech důraznější. Třeba v těch personálních. Asi bych víc usiloval o to, aby byla vytvořena celá soustava, aby NSS nevisel jako solitér ve vzduchu. To co procesně je soustavou, vlastně organizační soustavou není. S krajskými soudy si na neformální úrovni vyměňujeme informace, sdílíme společnou databázi judikatury, společný web s rozhodnutími, společně se školíme, ale nemáme vůbec žádný vliv na obsazení soudů. Asi bych se víc bránil, abychom nebyli kárným soudem pro soudní exekutory. Více bych se také staral o informační zázemí. Máme obrovské množství informací, ale máme velmi nekvalitní vyhledávač třeba k judikatuře. Ale na základní koncepci soudu bych nic neměnil.

Ještě jako předseda NSS na tiskové konferenci Foto: NSS

Soudcovská unie se na svém sněmu zabývala také syndromem vyhoření soudců. Předejít by tomu zástupci unie chtěli tvůrčím či studijním volnem po několika letech praxe či ozdravnými pobyty, na kterých by mohl soudce načerpat energii. Nebude prosazování takových benefitů na část veřejnosti působit jako červený hadr?
Já jsem se těmi věcmi do podrobností nezabýval, ale myslím si, že jsou profese, kde jsou rizika objektivně daná. Učitelé, lékaři, soudci jsou profese, kde se předpokládá určitá vytrvalost. Ve vyhoření vám může zabránit, že něco ve své práci změníte. U soudce se naopak předpokládá, že zůstane soudcem a bude mít stejnou agendu a to v ideálním případě čtyři dekády. A myslet si, že od třiceti do sedmdesáti jeho kvalita a výkonnost budou lineární, je samozřejmě nesmysl. Soudce začíná, má mnoho energie, elánu, málo zkušeností. Pak se to někdy v půlce dráhy dostává do jakési rovnováhy. Pak už přichází únava, ale přibývají zkušenosti.
Systém by měl počítat s nějakými variantami, třeba s nenucenou migrací, kdy by soudce mohl zkusit v práci něco jiného. Třeba že z trestních věcí půjde na chvíli dělat věci opatrovnické. Pak by se mělo počítat také s tím, že třeba šedesátiletého soudce mohu využít při vzdělávání a přípravě mladších kolegů. To jsou takové měkké mechanismy, které v podstatě nic moc nestojí. A které se ani nemusí nějak autoritativně organizovat. Možná by k tomu patřilo i to, čemu se pracovně říká tvůrčí volno. Zavírat před vyhořením soudce oči je krátkozraké. Kdyby intelektuální potenciál, který v justici existuje, měla k dispozici soukromá firma, tak by určitě do lidských zdrojů investovala. Protože to je to nejdůležitější, co má. Soudce máte zákonem daného, což je zase z jiných důvodů v pořádku. A proto systém musí pečovat o to, aby byl každý jeho článek na srovnatelné úrovni. To tu nevidím. Nejhorší je vidět šedesátileté soudce u kárných řízení. Vidíte, jak jsou utahaní, bez invence a jak se v tom drží, protože každý další měsíc je pro ně dobrý. Anebo jsou vyhořelí i v mladším věku. Protože zrovna měli smůlu, že nastoupili na soud, kde je neustále přetíženo.

A co vy? Necítíte se někdy vyhořelý? Máte zase plný nápad jako „obyčejný“ řadový soudce, to je velká změna po letech v různých řídících funkcích.
Jsem rád, že jsem se takhle zachoval. A chci ukázat především sám sobě, že to zvládnu. Já jsem nikdy nepřestal soudit, ale je pravda, že mi věci jdou pomaleji. Nemám v sobě tu rutinu, ani po tom roce. Zůstal jsem předsedou rozšířeného senátu. Všechny věci, které senát vydal, jsou pod mým předsednictvím a jsem ve volebním senátu. Samozřejmě i moje okolí velmi pečlivě sleduje, jestli mám stejné podmínky a stejnou výkonnost, jestli náhodou nemám jednodušší případy a jestli práci nějak nešidím. Někteří kolegové mají tolik času, že sledují nejen své, ale i vedlejší stoly. Myslím si, že to je velmi užitečné právě proto, aby soudní funkcionáři neztratili autenticitu a uvědomili si, co je podstatné. Že podstatná je ta soudcovská funkce a funkcionaření je třeba nějaká významná epizoda. Odmítám argumenty, že když je někdo funkcionář, tak má novou kompetenci, že se do něj investovalo, že je škoda, aby to nedělal dál.

Takže opakování mandátu funkcionářů odmítáte?
Opakování naprosto odmítám, ale pokud má funkcionář několikaletou pauzu, pak v tom problém nevidím. Klidně u téhož soudu.

Ministerstvo spravedlnosti nyní v novele zákona o soudech a soudcích ale prosazuje absolutní zákaz opakování mandátu předsedy u téhož soudu, a to i po „přestávce“.
To bylo v naší připomínce, dokonce bych se k ní sám i osobně hlásil. Karanténa musí být dost dlouhá na to, aby si ten soud ověřil, že stále umí být dobrým soudcem a aby byl řízen někým jiným. Aby to nebylo takové jenom, chvíli to tu vydržíme, počkáme a pak se zase vrátíš. To považuji fakt za důležité a i takové ty jak já říkám, systém Putin – Medveděv, kde se střídají ve funkcích předsedové a místopředsedové, to je také švindl. Justice by se k tomu měla postavit čelem, netvrdit, že nejsou lidi. Můžeme se bavit o prodloužení funkčního období na nižších soudech, jestli to třeba místo sedmi let nemá být deset let, ale musí být opuštěna představa a naděje některých soudců, že se profunkcionaří až do důchodu. A mělo by se vyučovat na justiční akademii, jako předmět nazvaný „odcházení“. Ano, není to jednoduché, to mohu po dvaceti letech říci.

Vy jste k funkcionaření měl nakročeno, před příchodem na ministerstvo jste byl místopředsedou krajského soudu, pak jste se stal předsedou NSS. Nyní jste šel s platem dolů.
Pozbyl jsem auto, řidiče, sekretářku, takže život je složitější. Bydlím v Plzni a do Brna jezdím s batohem na zádech vlakem, kupuji si jízdenky a musím více plánovat svůj čas. Ale cítím se mnohem svobodnější. A snad to nebude znít nějak pyšně, myslím si, že i kolegové mě mezi sebe vzali a nejsem nějak odstrčený v rohu, jako bývalý papaláš.

Ministerstvo spravedlnosti zásadním způsobem změnilo svůj pohled na to, jak má vypadat kárné řízení se soudci, státními zástupci a exekutory. Nejnovější úprava počítá s dvouinstančním kárným řízením, avšak oproti původnímu návrhu mají být první instancí kárné senáty vrchních soudů v Praze a v Olomouci. Odvolání pak mají projednávat kárné senáty Nejvyššího a Nejvyššího správního soudu.
Já si myslím, že model, který byl zaveden od roku 2008 pro soudce a státní zástupce, a o rok později pro exekutory, je v zásadě koncepčně správný. Především bych řekl, že tím, že se věci dostaly z těch místních vazeb, že na NSS jsou skutečně nezávislé soudcovské sbory ty smíšené senáty. Přestože je to organizačně a personálně náročné, tak si myslím, že ten model je velmi povedený. A že by se s ním možná nemuselo dělat vůbec nic. Ale jestliže se cítí jako nedostatek to jednostupňové řízení, tak model, který ministerstvo předkládá, je podle mě rozumný. Dokonce, když teď budou mít oba VS nové předsedy, je tam předpoklad elánu. Jsou tam jen dvě věci, které mi vadí. To, že tam i přes naše velké připomínky zůstalo právo ministra spravedlnosti podávat odvolání v neprospěch, i když nebyl kárným žalobcem. Myslím, že to je koncepčně hodně špatně. Druhá věc je podle mě naprosto nesmyslné a neodůvodněné prodloužení subjektivní lhůty pro podání kárného návrhu. Není to tak dávno, kdy ta lhůta byla dvouměsíční, pak se ztrojnásobila na šest měsíců a teď má být dvanáct měsíců. To je dvanáct měsíců totální nejistoty. A když to přeženu, tak předseda soudu se dozví o nějakém kárném provinění soudce a řekne, podívej se, já tě mohu hned poslat do kárného řízení, ale já tě tam nepošlu, mám rok času. A buď hodný nebo udělej to, co potřebuju. A podle toho se uvidí.

Námitka některých kárných žalobců je, že ta šestiměsíční lhůta je pro některé specifické věci šibeniční kvůli opatřování důkazů a dalších věcí.
Pro obyčejného člověka dáváme lhůty v řádech několika týdnů. A lidé si ještě musí najmout profesionála, aby jim s tím pomohl. Všichni máme maily, datové schránky, videokonference, my si nemusíme domlouvat, kdo z nás podá kárnou žalobu. To je paragraf o pohodlnosti ministerských úředníků nebo funkcionářů. Impulz zavést dvoustupňové kárné řízení mimochodem vyšel od části soudních funkcionářů, především předsedů soudů, ale nakonec i od ministerstva. Nebyla totiž spokojenost s tím, jak kárné senáty rozhodují o jejich návrzích a přičítali to tomu, že je nemají pod kontrolou. Takže proto říkám, že tenhle model je slušný. Modely, které byly v mezidobí představeny, to vracely zpátky právě do stavu „mít to pod kontrolou“. Mrzelo mě, že na počátku se v důvodových zprávách psalo, že to NSS nezvládl. Nebyla to jednoduchá práce pro správní soudnictví. Já osobně jsem tomu věnoval hodně energie a naši soudci také.

Nyní se také vede vzrušená debata o tom, že nově by měl být nejvyšší státní zástupce odvoláván pouze na základě kárného návrhu. Zvládne takovou věc, kterou by zavedla novela zákona o státním zastupitelství, kárný senát vůbec posoudit?
Jsem z toho trochu v rozpacích. Na jedné straně chápu požadavky upevnění pozice vedoucích státních zástupců, na druhé straně si umím představit celou řadu situací, kdy státní zástupce má být vyměněn. Ale přes to nemůžeme říct, že se dopustil kárného deliktu. Třeba je neschopný, nečinný, ale nebude to deliktní jednání. Bude to jenom selhání ve vedoucí funkci, typicky manažerské pochybení či pasivita.

Bývalý předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa na sněmu Soudcovské unie Foto: archiv

Vy jste ostatně posuzoval takovou „kvazi“ kárnou žalobu, když se odvolával bývalý pražský vrchní státní zástupce Vlastimil Rampula.
Přesně na takový případ myslím. A to nebylo v kárném řízení. To bylo odvolání ministrem s přezkumem ve správním soudnictví. Pořád si myslím, že by to bylo lepší. Protože tam je perspektiva přezkumu úplně jiná než nalezení odpovědnosti za zaviněné porušení povinnosti v kárném řízení. To bych nechal vedle toho. Pro kárné delikty samozřejmě ano. Ale aby to byl jediný způsob odvolání, tedy aby se vláda se soudila u kárného senátu, to mi přijde trochu nepraktické.

Má vůbec smysl posuzovat ve správním soudnictví, zdali vedoucí státní zástupce selhal nebo neselhal? Nemá to být výsostné rozhodnutí ministerstva? Jestli to je člověk, který má zastupovat státní správu státního zastupitelství?
Ono to vše souvisí se stavem politické a právní kultury. Dnes na to jsme tak, že nikdo nevěří nikomu. Proto pořád chceme nějaké instituce, procedury, nějaké záruky, pojistky. V Německu ministr spravedlnosti docela nedávno odvolal jejich generálního prokurátora, v podstatě ze dne na den. Žádným procesem. Byly o tom asi nějaké pětiřádkové zprávy v novinách, jinak nic. Kdyby dnes tohle zkusila vláda nebo kdokoliv, umím si asi představit, co by okolo toho bylo. Umím si představit i jiné zakotvení státního zastupitelství. Třeba v Ústavě. Já si ale myslím, že státní zastupitelství není součástí justice. Není to totéž, co soudy. Ani to není typická exekutiva. Jestli má být nějaký další solitér vedle ČNB a NKÚ, to je ústavní otázka. Mělo by to být trochu vzdáleno moci výkonné, na druhé straně se nedá nic dělat, ale něco jako trestní politika musí existovat. Aby se trestní politika vykonávala jednotně na území státu, na to musí být nástroje a výkon trestní politiky musí být jednotný. Musí být také zajištěno, že veřejná žaloba bude postupovat ve veřejném zájmu. Že to nebude utržená vzducholoď, která si bude dělat, co chce. Není ale nejvhodnější doba to řešit. První nejnevhodnější doba byla v roce 2013.

Takže je podle vás lepší počkat a řešit návrh novely zákona o státním zastupitelství s chladnou hlavou?
Přesně. Jsou tam dobré myšlenky. Státní zastupitelství si stejně jako justice musí zvyknout na časově omezené mandáty.

A co říkáte na to, aby ve výběrové komisi na vedoucího státního zástupce byl jeden soudce? Státní zástupci to kritizují, protože podle nich bude mít ministerstvo v komisi vlastně většinu.
Myslím si, že pro věrohodnost výběrových komisí není ani vhodné, aby tam figuroval soudce. Komise má být sestavena tak, aby tam byla vyjádřena jak budoucí politická kompetence ministra po jmenování, tak i věcný, odborný pohled soustavy. Soudce tam nepatří. Zároveň vůbec nechápu námitky státních zástupců proti tomu, aby do funkcí vedoucích státních zástupců mohl být instalován někdo, kdo nepochází ze soustavy státního zastupitelství. Myslím si, že by to naopak mohlo být velmi užitečné a osvěžující, kdyby se vedoucím státním zástupcem stal advokát nebo soudce. Oni často hovoří o prostupnosti profesí, ale pouze jednosměrně.

Eva Paseková, Petr Dimun