Postup nejvyššího státního zástupce v kauze Babiše: Jak soudci hodnotí institut žaloby ve veřejném zájmu?

Babiš čelil podezření, že v rozporu se zákonem o střetu zájmů stále ovládá média spadající pod holding Agrofert Foto: Facebook

Rozhodnutí nejvyššího státního zástupce Pavla Zemana nevyhovět podnětům Transparency International a senátora Lukáše Wagenknechta, aby podal žalobu ve veřejném zájmu proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ohledně údajného střetu zájmů premiéra Andreje Babiše, vyvolalo debatu i mezi právními profesionály. Česká justice proto oslovila špičky českého správního práva a zároveň soudce Nejvyššího správního soudu (NSS) se třemi otázkami.

1. K čemu má sloužit institut žaloby ve veřejném zajmu, kterou je oprávněn podat nejvyšší statní zástupce?

2. Jak k takovým žalobám správní soudy přistupují? Jak se vyvíjela judikatura ohledně takto podaných žalob?

3. Chápete a souhlasíte s argumenty, které uvedl nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman jako důvod, proč se rozhodl oprávnění nevyužít v případě podnětu k podáni žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ve věci střetu zájmů Andreje Babiše?

Michal Mazanec, předseda Nejvyššího správního soudu (NSS)

Předseda NSS Michal Mazanec Foto: Monika Píšková

1.
Institut žalob na ochranu veřejného zájmu (actio popularis) není organickou součástí myšlenky správního soudnictví (aspoň jeho německé větve, která vznikla a kultivovala se v různých variantách od druhé poloviny 19. století v Německu a Předlitavsku. Tlak nových politických idejí na začátku 21. století však přispěl k zapracování prvků veřejné ingerence do jinak ideově čisté liberální myšlenky ochrany po výtce individuálních práv. To se projevilo v institutu žalob na ochranu veřejného zájmu (§ 66 a související soudního řádu správního).

K zařazení § 66 došlo i z dalšího velmi silného důvodu, totiž kvůli chystanému a pak také provedenému zrušení institutu tzv. všeobecného dozoru prokuratury. Není bez zajímavosti, že právě tento institut vzniklý na začátku padesátých let (podle sovětského a francouzského vzoru) se v ČSR zrodil právě v souvislosti se zánikem správního soudnictví v roce 1952 a měl podle dobových ideově deformovaných schémat padesátých let likvidované správní soudnictví suplovat.

Především to byl institut prokurátorského protestu jako aktu jedné ze složek státního mechanismu (na exekutivě formálně nezávislé), který umožňoval mimosoudní – a velmi účinný a rychlý – zásah proti nezákonnému správnímu aktu výkonné moci.
Se zrušením zákona o prokuratuře k 1. lednu 1994 (a některých dalších nástrojů všeobecného dozoru, které sloužily k nápravě nezákonnosti ve veřejné správě – některé byly vcelku efektivní a jiné zcela neúčinné) bylo třeba zavést i do soudního řádu správního institut, který by umožnil veřejné moci napadnout rozhodnutí správního orgánu, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, a zajistit tak jeho odstranění, protože tu nebyl jiný orgán, který by takovouto kompetenci ve své „výbavě“ měl. Požadavek je logický: správní soud může jednat jen na návrh a nelze očekávat, že bude vždy v zájmu účastníků veřejnoprávního vztahu, aby nezákonný akt byl u soudu napaden (typicky různá úřední dovolení získaná korupcí). Proto je takový institut potřebný a má místo i v moderních právních řádech.

Další legislativní vývoj této myšlence přisvědčil v tom smyslu, že takovýto institut v českém právu skutečné chybí; proto jej soudní řád správní zavedl. Zajímavou historickou odbočkou by byla debata i o úvahách, že tato žaloba měla sloužit i jako náhrada rozkladového řízení správního v původní podobě správního řádu Sněmovnou odmítnutého (2002), stejně tak jako podnětné diskuse o okruhu osob aktivně legitimovaných k této žalobě, z nichž nakonec zbyl jen nejvyšší státní zástupce a ombudsman, ale každý trochu jinak. Ale nechci odbočovat.

Institut správní žaloby na ochranu veřejného zájmu považuji za správný, rozumím tomu, proč odpovídající pravomocí rušit nezákonné napadené akty mají být pověřeny právě správní soudy. Slabším místem konstrukce podle mého je – pro tuto činnost – málo robustní dimenzování soustavy státního zastupitelství. To je ovšem i ústavně koncipováno především k plnění jiných úkolů.

Přetíženému správnímu soudnictví by totiž mohlo být významně uleveno i posílením kompetence státního zastupitelství v oblasti správního dozoru, totiž přezkumu správních aktů speciálními procesními opatřeními a vlastními pravomocemi, které by (pod soudní kontrolou) umožnily přinejmenším sistaci nezákonných správních aktů a jiných zásahů veřejné správy cestou zvláštních postupů v oblasti veřejnoprávního dozoru nad exekutivou (a jako ultima ratio možnostmi v těchto záležitostech zajisté i navrhovat nápravu cestou správní soudní žaloby).

Všechny tyto úvahy ovšem zásadně souvisí s politickými postoji k myšlence nezávislosti dnešního státního zastupitelství a jejich případným legislativním ztvárněním. V každé diskusi přirozeně ovšem musíme čekat obavu z návratu socialistické prokuratury; takový bubák i dnes umí neinformované účinně vystrašit.

Statistika a judikatura (telegraficky):
Předeslat třeba, že nemám přesné údaje o podaných žalobách (ke krajským soudům) a jejich úspěšnosti.
Ze statistiky Nejvyššího správního soudu plyne, že:
•    K NSS napadlo od roku 2003 56 kasačních stížností ve věcech, v nichž podal žalobu nejvyšší státní zástupce; z toho jich soud rozhodl 55.
•    Projednané věci:
o    Nejvyšší státní zástupce podal kasační stížnost v 17 věcech a byl úspěšný v 6 věcech.
o    Žalovaný nebo osoba zúčastněná na řízení podali kasační stížnost v 39 věcech a byli úspěšní v 6 věcech.
o    V jedné věci podal kasační stížnost jak nejvyšší státní zástupce, tak žalovaný, proto není počet rozhodnutých věcí (55) stejný jako součet projednaných kasačních stížností (17+39).
•    Nejvyšší státní zástupce má poměrně vysokou úspěšnost kasačních stížností (35 %).
•    Většina žalob (38) se týkala Energetického regulačního úřadu (věci solárníků).

Judikatura k § 66 odst. 2 s. ř. s.:

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 9. 2017, čj. 62 A 96/2013-424
Skutkové důvody, jimiž naplňuje žalobce jednotlivé žalobní body žaloby podávané ve veřejném zájmu podle § 66 odst. 2 s. ř. s., musí být uplatněny v rámci tříleté lhůty pro podání žaloby. Včasné podání žaloby neznamená, že se tím otevírá procesní prostor, aby žalobce v průběhu soudního řízení teprve vyšetřoval a zjišťoval existenci skutečností nasvědčujících možnému narušení závažného veřejného zájmu, aby mohl donekonečna podřadit nové skutkové důvody buď pod obecnou anebo zcela jiným směrem konkrétně uvedenou žalobní argumentaci.
Rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2016, čj. 4 Azs 33/2016-48
Žaloba podaná nejvyšším státním zástupcem dle § 66 odst. 2 s. ř. s. je důvodná toliko v případě, kdy je nezákonnost rozhodnutí natolik intenzivní, že narušuje závažný veřejný zájem. K takovému narušení dojde v situaci, kdy Ministerstvo vnitra udělí žadateli mezinárodní ochranu, aniž by bylo z rozhodnutí zřejmé, jak se vypořádalo s otázkou aplikace vylučující klauzule ve smyslu § 15a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.

Rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, čj. 29 Ca 60/2006-44
Povinnost vyčerpat řádné opravné prostředky ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§ 5, § 68 písm. a) s. ř. s.] se nevztahuje na žalobu podávanou nejvyšším státním zástupcem z důvodu veřejného zájmu (§ 66 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší státní zástupce je tedy oprávněn napadnout žalobou i takové pravomocné správní rozhodnutí, proti kterému žádný z účastníků správního řízení nepodal přípustný opravný prostředek.

Rozsudek NSS ze dne 05. 11. 2007, sp. zn. 8 As 27/2006
Úvaha, zda je ve věci dán závažný veřejný zájem (§ 66 odst. 2 s. ř. s.), nepodléhá přezkumu správními soudy.

3.
Argumenty dr. Zemana, jimiž odůvodňuje nepodání žaloby (aspoň v té míře, v jaké jsem měl možnost se s nimi v médiích seznámit), jsou srozumitelné. Nebudu se k nim vyjadřovat ani souhlasně ani nesouhlasně, protože spisy ani žádné rozhodnutí v této věci jsem nečetl, a navíc není vyloučeno, že celá věc se může dostat ke správnímu soudu i jinou cestou.

Josef Baxa, předseda rozšířeného senátu NSS a bývalý předseda NSS

1.
Žaloba ve veřejném zájmu není ani „bílá velryba“, ani „kapr“, kterých jsou plné rybníky. Jde o prostředek ve správním soudnictví sice nepříliš frekventovaný, ale jeho existence a občasné použití jsou důležité nejen pro nápravu nezákonnosti v konkrétní věci, ale pro obecné povědomí, že nejkřiklavější případy nezákonnosti jsou odstranitelné i tam, kde jejich strůjci nebo beneficienti nemají na jejich odstranění zájem, a přitom další existence nezákonného rozhodnutí a jeho účinky jsou velmi citlivě a negativně vnímány širší veřejností. Jak stát a jeho orgány, tak i ti, o jejichž práva či povinnosti jde, musejí počítat s možností, že v některých případech bude shledán závažný veřejný zájem na „odklizení“ jinak pravomocného a vykonatelného rozhodnutí, ačkoliv jiné právní prostředky buď již neexistují nebo nebyly (z různých důvodů) využity.

Soudce Josef Baxa na konferenci NSS Foto: archiv

2.
Judikatura už před lety (2008) dovodila, že správní soudy nezkoumají „závažný veřejný zájem“, presumují, že když se nejvyšší státní zástupce rozhodl takovou žalobu podat, existenci tohoto zájmu shledal. To je rozdíl oproti obdobné žalobě, kterou disponuje veřejný ochránce práv, který musí sám soudu tento zájem prokazovat. Žalob byly podány ke krajským soudům desítky, některé případy skončily až před Nejvyšším správním soudem, ale právě pro různorodost případů asi nelze vyvodit nějaké obecnější trendy.
Myslím si také, že ani nejvyšší státní zástupce nepovažuje tuto pravomoc v netrestní oblasti za tak důležitou nebo dokonce klíčovou, aby si vytvořil (sám pro sebe i pro veřejnou prezentaci) nějakou „doktrínu“ či „správní praxi“, z níž by bylo odhadnutelné, kdy lze podání žaloby ve veřejném zájmu očekávat a kdy nikoliv.

3.
Nemohu se vyjadřovat ke konkrétní věci, neboť ji detailně neznám jinak, než z mediálních zpráv. Přiznám se ale, že jsem plně neporozuměl jeho veřejnému vysvětlení, které je kombinací na jedné straně jednoznačného akcentování nezákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí a zároveň na druhé straně zdůraznění požadavku zachovat údajnou rovnost všech před zákonem a riziko jejího narušení, o níž opřel svou úvahu ústící do rozhodnutí nepodávat onu žalobu. Zobecněním této myšlenky by zřejmě nebylo možné takovou žalobu podat nikdy (podobně dovolání v trestních věcech či stížnost pro porušení zákona ministrem spravedlnosti).

Jistě existuje řada nezákonných rozhodnutí a jen některá z nich budou napadena žalobou ve veřejném zájmu, bude-li shledán „závažný veřejný zájem“. Jde o kategorii, která právě odliší „běžnou“ nezákonnost od té, jejíž další existence (či neexistence – to pak přísluší posoudit správnímu soudu) budí značnou veřejnou pozornost a oslabuje důvěru veřejnosti v právní stát a jeho komponenty, mezi něž nepochybně patří i rovnost všech osob před zákonem a v řízení před orgány veřejné moci bez ohledu na jejich momentální mocenské, ekonomické, mediální či jiné postavení.

Karel Šimka, předseda senátu NSS

1.
Jsem pro velmi zdrženlivé pojetí žalob na ochranu veřejného zájmu a těší mě, že Marie Benešová, Renata Vesecká i Pavel Zeman to zatím viděli podobně. Státní zastupitelství nemá provádět všeobecný dozor nad zákonností veřejné správy; svá práva si mají lidé hájit sami, chtějí-li, a stejně tak má i stát unést, udělá-li ve správních řízeních chyby, na nichž někdo konkrétní vydělá a které nelze napravit konvenčními dozorčími prostředky, tedy obnovou řízení či přezkumem.

Předseda senátu Karel Šimka Foto: Ivan Holas

Pouze v případech opravdu systémově významných a nebezpečných má být užita „atomová bomba“ žaloby na ochranu veřejného zájmu. Má to být pojistka poslední záchrany, když vše ostatní selže a problém je příliš veliký, než aby se mohl nechat být.

Případy, které tato kritéria splňovaly, jsme měli zatím dva. Prvním byly desítky podivných nostrifikací diplomů jedné ukrajinské vysoké školy, které posvětila jedna česká vysoká škola. Druhým pak desítky podobně podivně udělených solárních licencí kolem roku 2010. V obou případech tehdejší nejvyšší státní zástupci reagovali adekvátně a tyto věci nenechali být.

Naopak do řady jiných sporů zcela správně nešli. A co platí pro nejvyššího státního zástupce, má dvojnásob platit pro ombudsmana – nerad bych se dožil toho, aby různí šiřitelé dobra a pokroku pomocí strategických litigací „na ochranu veřejného zájmu“, vedených z úřadu veřejného ochránce práv, a takto získaných precedentů, prosazovali třeba radikální pojetí antidiskriminační ideologie. Mám za to, že – na rozdíl od oprávnění podávat dovolání v trestních věcech – oprávnění nejvyššího státního zástupce k podání žaloby na ochranu veřejného zájmu neslouží k tomu, aby na soudu získal „precedenční“ rozhodnutí k nějaké významné právní otázce. Má je proto, aby za výjimečných okolností mohl ochránit výjimečně důležité zájmy či hodnoty.

Správní soudy dospěly již před delší dobou k závěru, že nemají možnost posuzovat, zda nejvyšší státní zástupce má pravdu, shledá-li, že existuje závažný veřejný zájem k podání žaloby. Podá-li ji, musíme ji projednat. Ale soudy jsou velmi obezřetné, pokud by měly rušit na základě těchto žalob rozhodnutí, která jsou sice objektivně nezákonná, ale jimiž jednotlivci v dobré víře získali práva či výhody. Nezřídka v takových případech řekneme, že zájem na odstranění objektivní nezákonnosti musí ustoupit ochraně práv jednotlivce nabytých v dobré víře.

3.
Jeho rozhodnutí mě nepřekvapilo; překvapilo mě, jak málo té kauze porozuměli někteří novináři, protikorupční aktivisté či politici a jak jednoduše zaměňovali její právní a politické aspekty. V první řadě musíme rozlišit podávání obžalob v trestních řízeních, kde podle současného pojetí (o němž mám velké pochyby, ale to by bylo na jinou debatu) se má – zjednodušeně řečeno – v pochybnostech žalovat (takže jsem docela zvědav na výstupy státního zastupitelství ohledně kauzy Čapí hnízdo, ale i to je na jinou debatu…). U žaloby ve správním soudnictví na ochranu veřejného zájmu to je ale přesně naopak – tu má nejvyšší státní zástupce podat, shledá-li pro to závažný (tj. nikoli jen tak ledajaký, nýbrž opravdu velmi důležitý, mimořádný) veřejný zájem. V rovině politické není o tom, že Andrej Babiš ve svých rukou kumuluje mimořádnou ekonomickou, mediální i politickou moc, nejmenších pochyb. Stejně tak není pochyb, že podniky a média zaparkované ve „svých“ svěřenských fondech v posledku strategicky řídí on. Nevidí to jen malé dítě, a těch zhruba 30 % voličů, kteří mu v posledních volbách dali svůj hlas, a i nyní jej podle průzkumů volebních preferencí podporují, žádné malé děti nejsou. Jsou to dospělí lidé, kteří dobře vědí, co je jejich favorit zač. Jak je to po právu, je ale složitá věc. Lze velmi dobře hájit jak názor, že Andrej Babiš tím, jak konkrétně jsou „nastaveny“ jeho svěřenské fondy, požadavky zákona o střetu zájmů porušil, tak názor, že je splnil, neb zákon je napsán benevolentně a přes svěřenské fondy se mu dá „utéci“. Jistě by bylo hezké znát odpověď autoritativně vyřčenou soudem; precizní rozbor, který zpracovalo Nejvyšší státní zastupitelství při posuzování, zda žalobu podá, možná nemusí někomu stačit. Ta odpověď by jedněm politicky pomohla, jiné zklamala. O jejím významu pro dnešní politické střety nepochybuji. Ale přesto souhlasím s Pavlem Zemanem, že ji soud za této konstelace dávat nemá. Právně totiž jde o banalitu. To nejhorší, co by právně (ne politicky) Andreji Babišovi hrozilo, je, že pokud by zvítězil právní názor pro něho nepříznivý, musel by zaplatit 250 000 Kč pokuty (víc mu nelze uložit). Z hlediska veřejného zájmu (v právním smyslu) pár drobných; to nejsou stamilióny či miliardy vyplacené na solárních podporách či desítky lidí s pofidérními diplomy oprávněné vykonávat přísně reglementované profese. Systémové dopady (v právní rovině, ne v politické!) blízké nule. To opravdu není kauza, u níž existuje závažný veřejný zájem na jejím „správném“ vyřešení. Právní banality s velkým politickým dopadem nemá nejvyšší státní zástupce do veřejného prostoru vnášet. Pokud by to totiž začal dělat, sám by nad míru patřičnou vstoupil do politického prostoru. Jistě, můžeme mít i zcela jiné, „političtější“ pojetí státního zastupitelství; v našich končinách však to však není tradicí, a nemyslím, že bychom ji měli zavádět.

Tomáš Langášek, předseda volebního senátu NSS

1.
V případě žalob ve veřejném zájmu nejvyšší státní zástupce závažný veřejný zájem, na rozdíl od veřejného ochránce práv, neprokazuje. Zda je či není dán závažný veřejný zájem si posoudí sám, nemusí své přesvědčení ani vtělit do žaloby, prostě pokud ji podá, soud ji projedná, aniž by se otázkou veřejného zájmu při zkoumání podmínek řízení o žalobě zabýval. Jiná věc je důvodnost žaloby; v situaci, kdy soud shledá, že je napadené správní rozhodnutí nezákonné, avšak intenzita nezákonnosti není taková, že narušuje závažný veřejný zájem, mohl by takovou žalobu zamítnout. Ústavní soud v této souvislosti poznamenal, že samotné podání žaloby do práv adresáta správního rozhodnutí ještě nijak nezasahuje – o žalobě vždy rozhoduje nezávislý soud.

Jinak platí, že je většinou dána pluralita veřejných zájmů, některé mohou jít i proti sobě. Jak si to nejvyšší státní zástupce v dané situaci vyhodnotí, je na něm. Na něm je i to, zda do svých úvah pojme kritérium rovnosti a jak toto kritérium ve svých úvahách pojme; stejně tak by bylo na něm, pokud by si do svého pojetí rovnosti, učinil-li ji součástí svých úvah, vnesl nepřípadná kritéria a srovnával nesrovnatelné (volba vhodného komparátoru je ostatně kamenem úrazu všech úvah o rovnosti). Zkrátka a dobře, když je někdo nejvyšší státní zástupce, zákon mu svěřuje pravomoc podat žalobu ve veřejném zájmu s předpokladem, že je s to úvahu o tom, co je a co není ve veřejném zájmu, nadto ještě v závažném veřejném zájmu, provést.

Soudce Tomáš Langášek Foto: NSS

A je samozřejmé, že jeden nejvyšší státní zástupce může mít poněkud jiné pojetí než jiný nejvyšší státní zástupce (předchůdce či nástupce), ostatně i to, co je závažným veřejným zájmem, se může v čase proměňovat. Porovnat to v reálném čase, teď a tady, nelze, neboť je vždy jen jeden ve funkci. Vůbec tím ale nechci říci, že veřejný zájem, tím spíše závažný veřejný zájem, je jen subjektivní kategorie osoby, která funkci aktuálně zastává. Jinak by to byla svévole. Nejvyšší státní zástupce by měl to, co za závažný veřejný zájem považuje, být schopen objektivizovat, nicméně vynutit to na něm nelze; pokud sám závažný veřejný zájem nedefinuje, lze se pokusit o objektivizaci zpětně analýzou toho, kdy závažný veřejný zájem shledal a žalobu ve veřejném zájmu podal.

2.
Jde o omezenou náhradu někdejšího všeobecného dozoru prokuratury. Zákon mu dává tuto pravomoc nepochybně proto, aby v určitých výjimečných případech umožnil soudní přezkum správního rozhodnutí i v situaci, kdy to již není možné nebo když na tom účastníci, kteří by mohli podat žalobu, nemají nebo neměli zájem, třebas proto, že jim vyhovuje. To se jaksi u rozhodnutí, které neshledalo střet zájmů, rozumí samo sebou. Důvodová zpráva zmiňuje i aspekt vnímání veřejnosti – „může jít o případy nepříliš časté, ale veřejností citlivě vnímané …“. Smyslem je nepochybně prosazení zákonnosti veřejné správy, výjimečnost použití tohoto institutu v podobě jeho svěření do rukou dvou osob ve státě má pak systémově vyvažovat zásah do právní jistoty adresátů správního rozhodnutí. To, že podání žaloby ve veřejném zájmu, do právní jistoty adresáta správního rozhodnutí zasáhne, je pak již dáno povahou věci, proto by již tato úvaha nemusela mít v úvahách nejvyššího státního zástupce či veřejného ochránce práv místo.

Petr Dimun