Narušování hospodářské soutěže bychom měli víc vyhledávat i trestat, říká nový šéf antimonopolního úřadu Petr Mlsna

Mlsnovou prioritou je také změna ve složení rozkladových komisí, které posuzují rozklady podané proti rozhodnutí ÚOHS Foto: Jiří Reichl

Nový předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže Petr Mlsna chce omezit své rozsáhlé pravomoci. Členy rozkladových komisí chce vybírat na základě jejich odborných zkušeností a erudice, osloví státní instituce, advokátní komoru, právnické a ekonomické školy, protikorupční organizace. Jména členů komisí chce zveřejňovat. Po nejvyšším managementu úřadu bude požadovat bezpečnostní prověrky na druhý nejvyšší stupeň utajení. Mlsna je proti možnosti kontroly úřadu na politické půdě, které podléhají některé státní instituce „Politická kontrola úřadu by mohla vyvolávat otázky, proč chtějí politici kontrolovat zrovna některé kauzy. Úřad totiž musí být ze zákona nezávislý a nestranný,“ říká Petr Mlsna v první části rozhovoru pro Českou justici.

Soutěž na obsazení postu šéfa antimonopolního úřadu, ve které jste zvítězil, dostává od některých novinářů a analytiků jistý punc pochyb. Od počátku se tušilo, že se předsedou úřadu máte stát vy. Jak jste jako zkušený právník soutěž vnímal?
Musím říct, že soutěž pro mě byla pozitivní zkušenost už v tom, že v ní byl požadavek na sepsání koncepce. Ať už krátkodobé, nebo dlouhodobé. A to vede člověka, aby si utřídil představy, co je reálné k zvládnutí v roce od nástupu do funkce a co bude vyžadovat větší prostor a širší debatu. Soustředil jsem se sám na sebe, výběrové řízení jsem nijak nekomentoval. Přihlásil jsem se do něj a dal jsem souhlas s tím, aby můj zvukový záznam pohovoru byl zveřejněn. Kdokoliv může přijít na Úřad vlády poslechnout si ho. Udělal jsem maximum pro to, abych odhalil karty, se kterými jsem do výběrového řízení vstupoval. Tolik k pochybám. Já už jsem prošel několika výběrovými řízeními. Na funkci náměstka ministra vnitra jsem byl „přesoutěžen“ v každé z posledních dvou vlád, které zasedly.

To je ale dobře, ne? Tak by to mělo být.
Ano. Nepovažuji za správné, aby zákon o státní službě, jak je dnes pojat, kdy odborným náměstkům dává – pokud se skutečně nedopustí něčeho nekalého, nebo nedojde ke změně systemizace –  umožňoval mandát do 60 let. Vrcholový státní management by měl mít funkční období jasně dané.

Mnoho z rozhodnutí úřadu vašeho předchůdce Petra Rafaje sklízí kritiku. A dlužno říct, že některá rozhodnutí, skutečně odporují zdravému rozumu veřejné soutěže. Co chcete udělat pro to, aby úřad pod vaším vedením opravdu vynášel verdikty, nad kterými se nikdo nepozastaví?
V první řadě je potřeba na úřadě sjednotit metodiku. A to jak rozhodování na prvním stupni, tak i na druhém. Samozřejmě pokud to jsou standardizované kauzy, nebo případy, kdy dojde ke zjevnému porušení zákona, tak to si myslím, že už v dnešní době problém nečiní. Ale určitě se v budoucnu objeví případ, který rozhodujete poprvé. A tam samozřejmě jeho interpretace může být odlišná. Stejně jako je odlišná interpretace mezi Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu, kdy krajský soud zruší řadu rozhodnutí úřadu, nejvyšší soud to následně zruší a přikloní se k interpretaci ÚOHS. Na prvním případu si v podstatě profilují jak správní úřady, tak i soudy, svůj názor, který by, pokud možno měl být respektován i do budoucna.

Jak chcete řešit nadměrnou koncentraci pravomocí v rukou předsedy úřadu, který ve svém postavení ovládá úřad z personální roviny. A má také silné nástroje k ovlivňování rozhodnutí v prvním i druhém stupni.  Organizační nastavení úřadu je ve srovnání s ostatními unijními státy trochu ojedinělé, úplně nekopíruje nastavený standard. Je podle vás v pořádku, aby bylo rozhodování o miliardové zakázce v rukách jednoho člověka, aniž by na něj byly kladeny nároky jako například na soudce?
Začnu od konce. Doufám, že vyloučení pochybností a nároků na mou osobu lze trochu zabránit tím, že jsem držitelem prověrky na tajné z roku 2019. Tzn. Z tohoto ohledu máte záruku, že jsem prověřen a nemám kostlivce ve skříni.

Váš předchůdce měl také prověrku?
Na tajné nikoliv, podle mých informací disponoval prověrkou nižšího stupně.

Budete chtít po managementu úřadu, aby prověrkou NBÚ nově prošli?
To je první věc, kterou budu požadovat po na nejvyšším managementu. Aby manažeři úřadu měli prověrku na druhý nejvyšší stupeň – Tajné. Předseda nemůže být policajtem, aby stál každému za zády a koukal, kam kdo chodí. Bezpečnostní prověrka ukazuje, že máte v pořádku majetkové poměry, že se nestýkáte s kontroverzními osobami, protože jinak prověrku nedostanete.
Za druhé úřad je nastavený tak, jak je nastavené ministerstvo. Srovnáte–li pravomoci předsedy, například u druhostupňového rozhodování, tak každý ministr, nebo předseda správního úřadu, má úplně stejnou pravomoc. Nastavit si rozkladovou komisi, zrušit rozhodnutí, vrátit ho orgánu prvního stupně. Na vnitru jsem byl předsedou rozkladové komise, ale přesto nám ministři rušili některá rozhodnutí, měli jiný právní názor. Zohledňovali různá kritéria, která jsme my, jako úředníci, viděli příliš rigidně. Je to naprosto běžné.
Za třetí. Úřad je složen ze dvou skupin lidí. První je vedení úřadu, které jede v režimu zákoníku práce. Je na úvaze předsedy, jaké místopředsedy jmenuje, popřípadě je odvolá. Od úrovně místopředsedů dolů je to jinak. Ti lidé jsou pod služebním zákonem a platí na ně jiná pravidla a ochrana tohoto zákona. Úředníka nemůžete žádným způsobem vyhodit, pokud se vám nelíbí, jinak než na základě zákonných důvodů. Nebo to jde tak, že vláda schválí změnu systemizace. Takže se domnívám, že úředníci na prvním a druhém stupni jsou proti vrtochům předsedy úřadu poměrně ochráněni.

Nakousli jsme délku funkčního období a odvolací důvody. Není tam přeci jenom nějaký prostor k úpravě?
Systém, jak je dnes nastavený, plně vyhovuje směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 1/2019. Ta říká, že vedení soutěžních úřadů by mělo mít jasně stanovené zákonné důvody, kdy mohou být jeho představitelé odvoláni. Právě tím se projevuje nezávislost na exekutivě, na vládě a na politické moci. Byť se dnes ten zákon může někomu zdát příliš přísný  v tom ohledu, za jakých okolností lze odvolat předsedu, tedy jen v případě spáchání trestného činu, vzdání se funkce apod., tak to reflektuje trend, který teď razí Evropská unie.

Pojďme k rozhodovací činnosti úřadu. Bývá to často namítáno, že jeho slabinou je druhý stupeň, který má povahu rozkladového řízení, kdy rozhodnutí vydává předseda na základě rozkladové komise. Členy si vybírá sám a v minulosti bez jakýchkoliv omezení. Členy komise se stali třeba příbuzní, nebo lidé, kteří nebyli žádným způsobem erudováni, neměli osahanou státní správu atd. Chcete tu praxi nějak změnit?
Ano. Praxi složení rozkladových komisí chci z gruntu změnit. Napsal jsem to ve své koncepci. Prostor pro svoje rozhodování zúžím, ačkoliv nejsem žádným zákonem limitován, kdo má nebo nemá sedět v rozkladových komisích. Chtěl bych zavést praxi, že na začátku příštího roku oslovím ústřední státní správu, ministerstva, Českou advokátní komoru, právnické a ekonomické fakulty a protikorupční organizace, aby mi zaslali návrhy potenciálních kandidátů do rozkladových komisí. Budou ovšem muset splňovat jasně stanovená kritéria: vysokoškolské vzdělání právnického, nebo ekonomického směru, deset let praxe v oboru a pět let praxe v oboru podle toho, ve které rozkladové komisi by seděli. Tzn. třeba v hospodářské soutěži, nebo v oblasti zadávání. Tak, aby bylo dopředu jasné, že pouze ti, kdo splňují kvalifikaci, mohou být členy rozkladových komisí.

V minulosti nebýval u rozkladové komise kladen důraz na nezávislost a na vzdělání a právě proto druhostupňové rozhodování doprovázela řada pochybností. Úřad informace o rozkladových komisí tajil. Slyším správně, že vy budete seznamy členů rozkladových komisí zveřejňovat?
Přesně tak. Zároveň u subjektů, které budu oslovovat s žádostí o nominace, bude uvedeno, že ten, koho budu navrhovat, by měl předem vyslovit souhlas s tím, že jeho jméno bude zveřejněno.

Petr Mlsna vystřídal minulý týden ve funkci Petra Rafaje, který stál v čele úřadu 11 let Foto: Jiří Reichl

Pro veřejnost je úřad v podstatě tabula rasa. Lidé nevědí, co si pod tím mají představit a co jeho rozhodování obnáší. Chcete úřad víc otevřít veřejnosti, aby lidé chápali, jaká vlastně vlastně činí rozhodnutí?
Přesně tak. A myslím, že příští rok se pro to nabízí unikátní příležitost. Úřad bude slavit 30 let své existence. Nebude to jen o komunikaci s odbornou veřejností. Ale i s laiky, chci úřad zpopularizovat. Vysvětlit jim, že řešíme primárně dopad protisoutěžního jednání v neprospěch spotřebitele. Že ve finále bývá tím poškozeným právě spotřebitel. Do dnešní doby jsem nezaznamenal větší osvětovou akci například v možnosti soukromě–právního vymáhání škod, způsobených protisoutěžním jednáním. Zákon je z roku 2017 a v podstatě o něm nikdo do dnešní doby nic neví. A nevybavuji si, jestli jsme vůbec zaznamenali nějaké řízení před soudy, u kterých by se spotřebitel takové škody domáhal.

My jsme to zaznamenali. RegioJet a Leo Expres kvůli chování Českých drah, kdy státní dopravce „podhazoval“ ceny. Ale těchto incidentů se řeší opravdu jako šafránu.
Jasně, máte pravdu. A přitom je to klasický trend, který přišel do Evropy z amerického právního systému. Evropská komise to transponovala do zákona o soukromém vymáhání škod za protisoutěžní jednání.

Já bych se ještě vrátil k té proklamované otevřenosti úřadu. V minulosti úřad požadoval poplatky za podněty, ty byly zrušeny, ale za návrhy se platí nadále. Nemůže to být pro nějaké soutěžitele problematické skládat tuto kauci?
Musíme rozlišovat podnět a návrh. Podnět můžete podat vy, napíšete, že si myslíte, že nějaká zakázka byla netransparentní. A návrhy jsou zpoplatněné, respektive nejedná se o poplatek, ale o vratnou kauci.
Vrátím se k podnětům. Ten může podat kdokoliv a my se jim opravdu věnujeme. Je na to podle správního řádu stanovena lhůtu 30 dnů. Na konci prošetřování podnětu je rozhodnutí, kdy buďto zahájíme správní řízení, nebo ho nezahájíme. V případě, že řízení zahájíme, prochází to standardně prvním a druhým stupněm.

Já tím mířím k problém, že některý ze soutěžitelů na tu kauci nemá dostatek financí. Samozřejmě jde i leckdy o účelové protahování rozhodnutí ze strany těch, kteří nevyhráli. Také se stává, že předmět zakázky už de facto odpadl.
Rozumím, ale chci připomenout i tu možnost, že i zadavatelé mohou mít problémy. Zejména ti veřejní, kteří musí hospodařit v rámci ročního státního rozpočtu, kde máte vyčleněnou investici na rok 2021 a na konci roku 2021 zjistíte, že vám pořád někdo blokuje řízení. Tak v podstatě ohrožuje i realizaci investic. Musíme slyšet i zadavatele. A ještě k té kauci. Ta se samozřejmě vrací v případě, že se ukáže, že navrhovatel měl pravdu. Pokud pravdu neměl, propadá státnímu rozpočtu. Proto se ta kauce některým dodavatelům nemusí líbit.

Pojďme si práci ÚOHS rozebrat z jiného pohledu. Vaši úředníci jsou považováni za kancelářské šedé myši. Chcete iniciovat i šetření v terénu, o kterém v podstatě není slyšet?
Přesně tak, popsal jsem to v koncepci. Úřad musí sám začít aktivně vyhledávat protisoutěžní jednání. Indicií z veřejného života je poměrně dost. Zároveň lze také sledovat trendy v zahraničí. Protože pokud někdo objeví, aktivní je například německý Bundeskartelammt, nějaké nové pole, na kterém objeví protisoutěžní jednání, tak je jenom otázkou času, kdy se ten problém objeví i v dalších státech. Také na to reaguje komise svou metodikou, či pokyny. Takže šetření na místě jednoznačně ano. Tento rok už to asi nepůjde, protože covid dopadl na všechny. I u některých soutěžitelů se jelo na půl provoz. My jsme kvůli tomu vyhlásili, že místní šetření přerušujeme, protože v zásadě postrádalo smysl.

Proč?
U místního šetření musíte mít v podniku u soutěžitele lidi. A pokud tam přijdete, zazvoníte, máte zavřeno, tak máte smůlu a místní šetření postrádá smysl.

Úřad získá nově pravomoc, která se zásadním způsobem dostává do lidského soukromí. Opravdu to nutně potřebujete? Jste s takovýmto zásahem do lidských práv a svobod, který se používá při vyšetřování závažné trestné činnosti. komfortní?
Je to obsaženo v zákoně o elektronických komunikacích, který šel teď  z vlády do Poslanecké sněmovny. Jsem toho zastáncem. Řada úřadů v zahraničí tuto pravomoc má. Ale, a to považuji za podstatné říci, musí to vždy probíhat pod rozhodnutím a kontrolou soudu. Není na úvaze úřadu, že si řekne: „Teď si chci vyžádat od operátora geolokační údaje nějakého soutěžitele.“ V návrhu zákona se předpokládá, že souhlas by dával podle místní příslušnosti Vrchní soud v Olomouci. Protože úřad má sídlo v Brně.

Jak by to v praxi vypadalo? Pošlete žádost na soud a on rozhodne, podobně jako v případě policie, kde je tedy navíc ještě mezičlánek státního zástupce?
Přesně tak. Musíme vytvořit žádost, kterou s pregnantním odůvodněním, protože máme důvodné pochybnosti například, že se někdo dopouští protisoutěžního jednání, dolaďuje ceny, že se schází, kterou pošleme na Vrchní soud v Olomouci. A teď příklad: Vy budete úřadu tvrdit, že jste se žádného prosisoutěžního jednání nedopustil. Úřad vaši verzi neuvěří a požádá Vrchní soud o výpis z pohybu mobilních telefonů na buňkách. Soud vyhodnotí, zda je žádost opodstatněná a jestli jsou pochybnosti natolik důvodné a závažné, aby nám souhlas udělil nebo ne. Nechystáme se nikoho šmírovat, soudní moc, které to bude povolovat, je ze své podstaty nezávislá. Myslím, že je dost velká brzda k případným pokusům o zneužití, které si myslím, že neastanou. Ale jsme jenomlidé, že? Je to úplně stejné, jako když policie provádí domovní prohlídku. I k ní musí mít souhlas soudu.

Kdo to ale bude kontrolovat, ukazuje se, že někteří soudci žádosti například o odposlechy v podstatě vůbec nečtou, jen překlopí systémem CTRL C – CTRL V podanou žádost. Instituce, které mají možnost průlomu do práv a svobod mají kontrolní orgán v Poslanecké sněmovně. Neuvažujete o nějaké legislativní iniciativě, umožňující zesílenou možnost kontroly?
Já se domnívám, že dostatečnou záruku nad tím povolováním poskytuje soudní moc sama o sobě.

Při rozhovoru pro Českou justici Foto: Jiří Reichl

Jenže i kontrola úřadu obecně je taková nanicovatí. Vláda se usnese nad výroční správou ÚOHS a tím veškeré kontrola hasne. Nestálo by za to opravdu nějakou kontrolní instituci zřídit?
Pokud se obecně podíváte na parlamentní kontrolu, z právně teoretického hlediska, tak to má význam tam, kde někdo pracuje v zákrytu. Instituce, které mají ze své podstaty pracovat v utajení, takže se bavíme především o zpravodajských službách. V našich šetřeních se postupuje podle správního řádu a všechna naše rozhodnutí jsou na rozdíl od tajných služeb pod kontrolou soudní moci. A domnívám se, že politická kontrola úřadu by mohla vyvolávat otázky, proč chtějí politici kontrolovat zrovna některé kauzy. Úřad totiž musí být ze zákona nezávislý a nestranný. Navíc to teď velmi výrazně podtrhuje směrnice č. 1/2019 o posílení nezávislosti antimonopolních úřadů v členských státech. Tam je výslovně napsáno, že úřady nemohou přijímat žádné politické pokyny nebo doporučení. Z tohoto důvodu se k tomu nekloním.

V poslední době bývají často podezřelé zakázky rozdělovány na menší, podlimitní. Není moc zpráv o tom, že by se úřad těmto praktikám aktivně věnoval. Hodláte  na tom něco změnit?
Počkejte. Pro všechny typy zadávacích řízení, i tam, kde se jedná o veřejné zakázky malého rozsahu, samozřejmě platí obecné principy ze zákona o veřejném zadávání. Nediskriminace, transparentnost, rovný přístup. Pokud dochází k takovéto praxi, tak zadavatel jednoznačně porušuje zákon a úřad má pravomoc jej trestat pro spáchání přestupku.

A trestá?
Ano. Trestá. Nemám tu takhle od boku statistiku, ale trestá. A měl by trestat víc a zároveň i víc vyhledávat. Má k tomu i nástroje, nebo různé elektronické systémy. A tam je trochu jiný problém, že zadavatelé neradi dávají oznámení o zakázkách do těchto elektronických nástrojů. A v současné době jich je tam tak 10%? Ale není tam třeba polovina VZ.

A co u takových uzavřených institucí jako je Národní agentura pro komunikační a informační technologie – NAKIT a další podobné?
Přesně tak. I u takovýchto institucí.

Přesně v zakázkách takových institucí se schovává řada věcí.
Ano. Nejenom u NAKITu, ale u Státní tiskárny cenin, a podobně Byl jsem předsedou dozorčí rady NAKITu,  jen připomínám, že v den jmenování jsem rezignoval. Tam byla taková praxe, že ředitel Vladimír Dzurilla na každé dozorčí radě předkládal, hledám vhodné přirovnání, telefonní seznam zakázek, které se realizovaly. V jaké jsou zakázky fázi. A my jsme kontrolovali, co je tohle za zakázku, co je tohle za zakázku, atp.

Co třeba Letiště Praha?
I to je na jednání s vládou, aby nařídila zadavatelům, na které má vliv, včetně státních podniků, aby povinně zveřejňovali zakázky přes elektronické nástroje.

Vybídl jste mě k otázce o výkonnosti úřadu. Má dnes ÚOHS dostatek lidí, kteří jsou schopni prací v terénu a jakousi vlastní „investigativou“ na nekalé soutěže narazit, přezkoumat je? Jak jste na tom personálně?
Jak jsem měl možnost seznámit se se strukturou a systemizací, tak si myslím, že struktura je z hlediska počtu lidí ve služebním nebo i pracovním poměru dostatečná. Zbytnělá podle mě není. Znám zbytnělejší úřady ve státní správě a u nás je to přiměřené. Jsou tu lidé, kteří při místních šetřeních obhlížejí prostory, monitorují pohyb, jaký tam je, frekvenci pohybu, aby bylo místní šetření skutečně efektivní. Nyní se vyvíjí prototypově nástroj, který zapojuje do značné míry i prvky umělé inteligence, aby uměl vyhledávat bid ridding – zakázané dohody – v praxi, na základě automatizace. Tzn., že nebudeme potřebovat přidanou lidskou hodnotu. Půjde už jen o zpracování výstupů. Lapidárně řečeno když budou podány tři nabídky v zakázce, které se budou odlišovat indexací, kdy v jednotlivých položkách vidíte 1,03 násobek toho dalšího, ale v jiné položce 0,97 a pak 1,03, tak uvidíte, že jsou to nabídky sladěné a koordinované. Že je to zakázkový kartel. Uvidíme, zda to bude fungovat, hodně si od toho slibujeme.

Jan Hrbáček, Jiří Reichl