Pondělí, 17. května, 2021

Langášek: Možná nazrál čas zavést jednu univerzální správní žalobu

DALŠÍ ČLÁNKY AUTORA

Někdy můžete v Brně zaslechnout mezi soudci něco o „hale A“ a „hale B“. Z „haly B“, tedy Ústavního soudu (ÚS), se do „haly A“, Nejvyššího správního soudu (NSS), přesunul i Tomáš Langášek. Bývalý generální sekretář ÚS je předsedou volebního senátu NSS a předsedá také jednomu ze senátů, který řeší kárné prohřešky soudců. A v této roli rozhodně své kolegy soudce nešetří.

Jak hodnotíte „volební nález“ ÚS po věcné stránce? Jedná se o tak perfektní dílo, jak uvedl předseda Pavel Rychetský?
Soudci by si vzájemně neměli komentovat svá rozhodnutí. Mohu říci pouze to, že mne výsledek řízení tolik nepřekvapil. V Ústavě je kromě pravidla jeden volič – jeden hlas se stejnou vahou předepsána volba do Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení, oproti většinovému způsobu volby do Senátu. Je-li Ústavním soudem opakovaně akceptován pětiprocentní práh pro vstup do Poslanecké sněmovny, pak již mezi těmito dvěma póly nezůstává moc prostoru pro kombinace a obohacování systému poměrných voleb do sněmovny o další většinové prvky. Považuji za dobré, že Ústavní soud v duchu své zásady minimalizovat zásahy do textu zákona odstranil pouze to, co bylo z hlediska ústavy nezbytně nutné. Poučná pro mě byla podrobná historie systému poměrného zastoupení. Metoda historické, téměř originalistické analýzy je mi blízká, protože umožňuje lépe porozumět platnému právu. A je taky šetrná k zákonodárné moci, neboť se soustředí na nalézání vůle tvůrců ústavy, místo aby ústavní soudci svou interpretací ústavu přepisovali.

Co hledisko času, tedy doba jeho vypracovávání a předložení?
Rozlišil bych délku řízení a načasování vzhledem k volbám. Bližší důvody délky řízení v tomto případě neznám, něco ale naznačil Ústavní soud ve svém nálezu. Větší část této doby zřejmě vyčkával, zda problém nevyřeší sám Parlament. To by bylo vůbec nejlepší a těžko Ústavnímu soudu vytýkat, že nebyl aktivnější a nesnažil se poslance předběhnout. Ale tři roky, to je opravdu dlouho. Pokud jde o ten čas na reakci, určitě by bylo lepší, kdyby ho bylo víc. Pro vládu a Parlament je to jistě komplikace, ne všichni s ní počítali. Ale nenechme si zase namluvit, že to nejde za více než půl roku vyřešit. Je-li vůle a poctivá snaha, je času i tak dost. Není-li vůle, nestačilo by ani pět let.

Lze vůbec z pozice vedení ÚS soudce zpravodaje „popohnat“ k předložení, případně pohnat jej k odpovědnosti za „průtahy“?
Předseda Ústavního soudu nemá moc možností, jak urychlit rozhodování, a je to tak dobře. Velice bych před tím varoval. U nás z dobrých historických důvodů panuje před koncentrací moci do rukou předsedů soudů opatrnost, skoro až úzkostlivá, protože bývala zneužívána. Platí to tím spíš o Ústavním soudu, který vstupuje přezkumem ústavnosti zákonů do sféry politické, kde už – jak se říká – hodně fouká. S postavením ústavních soudců se neslučuje direktivní styl řízení. Předseda Ústavního soudu má mít jen měkké nástroje, jak na soudce zpravodaje působit. Nesmí, stejně jako nikdo jiný, ovlivnit, komu věc připadne podle rozvrhu a souhry okolností. Nesmí soudci zpravodaji případ odebrat. Může se jej ve vší korektnosti a s noblesou ptát, domlouvat mu, aby věc už předložil, ale to je tak vše. Je jenom primus inter pares. Předseda stejně jako kterýkoliv jiný soudce v plénu může vznést pouze návrh na přijetí symbolického usnesení, že věc je naléhavá. Nevím, jestli to v této věci bylo využito.
Ptáte-li se na možnost kárného postihu soudce za průtahy, odpovím obecně. V praxi tomu brání konstrukce zákona o Ústavním soudu. Kdyby totiž předseda Ústavního soudu soudce kárně obvinil z průtahů v řízení, podle zákona od té chvíle nesmí činit žádné procesní úkony a podílet se na rozhodování, prostě jakoby se jeho místo dočasně uvolnilo. Takže by vlastně ani nemohl pracovat na nápravě a průtahy odstraňovat. Průtahy by se prohlubovaly a zvyšovala by se zátěž ostatních soudců. Tudy cesta spíše nevede.

Jak hodnotíte disentní stanovisko čtyř soudců, a to jak po věcné stránce, ale i z pohledu dikce? Soudci v něm píší o aroganci a ponurém obrazu ÚS.
Odlišná stanoviska čtu s oblibou, neboť mohou ukázat na slabá místa v argumentaci většiny a napovědět cosi o síle a trvalosti právního názoru, který převážil. Zaznamenal jsem v nich zejména dva argumenty. Zaprvé, že Ústavní soud již v minulosti o téže otázce rozhodl a že se nyní bez dostatečného důvodu od svých dřívějších rozhodnutí odchýlil. Zadruhé, že Ústavní soud rozhodl v čase již vyhlášených voleb, nejprve jaksi liknavě, ale pak zase překotně rychle, až nekorektně. Ten druhý argument se tedy ani netýká věci samé, spíše otázek vnitřní procedury a okamžiku vykonatelnosti nálezu.

Pokud jde o tu změnu názoru, je pravda, že Ústavní soud v dubnu 2009 odmítl pro zjevnou neopodstatněnost návrh skupiny senátorů, který se – ve stručnosti – týkal stejného problému. V souladu s tehdejšími pravidly návrh odmítl tříčlenný senát. Ostatní soudci se o tom dozvěděli až později z médií. Udělal to pouhým usnesením, které nemá sílu závaznosti, mimochodem také po téměř třech letech od podání návrhu. Brzy poté proto plénum Ústavního soudu přijalo změnu svých vnitřních pravidel a napříště si vyhradilo i rozhodování o odmítnutí návrhů na zrušení zákona. Od té doby tak tříčlenný senát Ústavního soudu tuto pravomoc nemá.

Zmiňuji to pro kontext a taky abych zdůraznil, že plénum Ústavního soudu minulý týden nezměnilo svůj právní názor na volební formuli přepočítávající hlasy na mandáty. Svým nálezem nahradilo pouze právní názor vyslovený před dvanácti lety v nezávazném usnesení tříčlenného senátu. To je zcela podle regulí a v kompetenci pléna. Kvalifikovaná většina devíti hlasů má podle zákona pravomoc překonat dokonce i dřívější nálezy. To je případ oněch sčítaných prahů pro koalice – těmi se skutečně Ústavní soud již před dvaceti lety v nálezu zabýval, ale jen pár větami. Většina pléna v nálezu vysvětlila důvody, pro které se odchyluje. Čtyři soudci se ocitli se svým názorem v menšině. To se stává, ostatně proto se rozhoduje hlasováním a většinou.

Pokud se ptáte na vyznění těch disentů, jsou formulovány jako osobní stanovisko, jejich styl je tedy volnější, polemický, a taky proto bývají i čtivější. Pokud se v nich soudci rozmluví o svých pocitech, jsou to jejich pocity, které autenticky prožívají. Čteme-li tedy v disentu o aroganci a ponurém obrazu, je to prožívání autora, které nemusí sdílet ani ti, kteří byli u toho. Tím spíš ani mně nepřísluší, abych to hodnotil. Každý máme své prožívání a svůj styl. Když jsem u Ústavního soudu působil jako generální sekretář, bývala jednání pléna někdy i ostrá, ale vždy korektní. Byla by škoda o tuto hodnotu přijít, to je práce pro všechny.

Budova Nejvyššího správního soudu Foto: Eva Paseková

Bylo vůbec možné v tomto případě zvažovat odložení vykonatelnosti rozhodnutí?
Z vyjádření předsedy Ústavního soudu vyplynulo, že to i zvažovali. Jsem ale rád, že to neudělali. Upřímně řečeno, když v lednu do médií unikly zprávy, že plénum Ústavního soudu začalo případ projednávat, obával jsem se scénáře, že Ústavní soud části zákona pro neústavnost zruší, ale vykonatelnost nálezu odloží až za říjnové volby. Náš volební senát by pak musel volební stížnosti posuzovat s vědomím, že je zde jasný nález Ústavního soudu prohlašující volební zákon za neústavní. Nechci raději domýšlet, jaké by to mohlo mít důsledky, co by bylo lepší, zda zpětné zrušení voleb nebo jejich ponechání v platnosti s pošramocenou legitimitou budoucí Poslanecké sněmovny a vlády. Stejně by to pak nakonec skončilo u Ústavního soudu. Odklad by tedy mnoho neřešil.

Nazrál čas k zavedení univerzální skutkové žaloby

Neobáváte se, že by se terčem kritiky mohl obdobně, jako se tomu stalo v případě volebního nálezu ÚS, stát i NSS, kde leží už nějaký ten pátek nerozhodnutá kasační stížnost ohledně dubnového rozhodnutí pražského městského soudu ve věci vládních opatření a nouzového stavu?
Máte asi na mysli věc, která připadla do našeho šestého senátu. Sice jsem jeho tzv. prvním předsedou, ale to je jen formalita. V této věci je soudcem zpravodajem a předsedou senátu kolega Dienstbier. Zařazení věci na jednání našeho senátu a vyhlášení hlasování je v tomto případě zcela v jeho rukou. Řeknu jen, že řízení o této kasační stížnost bylo zahájeno v květnu, zatím jde řádově o měsíce, nikoli o léta.

Jak obecně hodnotíte roli správních soudů při přezkumu „covidových“ opatření úřadů a vlády?
Zdrženlivě. Máme se vyjádřit v rozsudku ve věci, kterou jste zmínil.

Ukázaly se někde mezery soudního řádu správního?
Mám dlouhodobou potíž s tím, jak se nám řízení rozpadá na jednotlivé žalobní typy. Na můj vkus až příliš času a energie ztrácíme odůvodňováním, proč měla být věc žalována v řízení určitého typu a ne v jiném. Rigidní neprostupnost mezi žalobními typy jsme už naštěstí začali překonávat, stále to ale přináší problémy. Například právě při přezkumu opatření obecné povahy, která jsou rychle nahrazována novými, přitom jejich přímé účinky více či méně přetrvávají. Účastníci mohou být frustrováni, že pro procesní překážky nedosáhnou na soudní ochranu. Možná nazrál čas k zavedení univerzální skutkové žaloby, v níž by žalobce pouze identifikoval zásah, tedy popsal, proti čemu brojí, a křivdu, kterou pociťuje, tedy ono porušení svých veřejných subjektivních práv. Jedinými procesními podmínkami by byla lhůta a přípustnost spočívající v bezvýsledném vyčerpání procesních prostředků ochrany uvnitř veřejné správy. Zajímavé a přínosné by mohlo být i to, pokud by nám alespoň v některých případech zákon umožnil usilovat o smírné urovnání sporu mezi žalobcem a orgánem veřejné moci. Muselo by se to ale dobře promyslet, aby se nepřevrátily role veřejné správy a správního soudu.

Vyžaduje si zkušenost z pandemie úpravu procesní legislativy? Lze například omezovat procesní postavení stran řízení či účast veřejnosti na jednání soudů?
Cesta určitě není v omezování procesního postavení stran či účasti veřejnosti, když máme možnosti, o jakých se našim předkům nesnilo. Tato práva jsou garantována ústavou a mezinárodními smlouvami. Pokud v době epidemie vedu veřejná jednání, dbám na to, aby strany ani veřejnost neutrpěly na svých právech újmu – jednou jsem veřejnost nechal jednání sledovat na obrazovce ve vedlejší místnosti, byť to byla velmi nedokonalá improvizace. Je-li třeba, se stranami a svědky jednáme videokonferenčně. Vždy se také účastníků řízení ptám, zda proti těmto vynuceným náhradním formám nemají námitky. Zatím se mi nestalo, že by s tím nesouhlasili, naopak oceňovali, že nemuseli vážit cestu do Brna v době zvýšeného rizika pro své zdraví.

Předseda senátu Tomáš Langášek vyhlašuje rozsudek Foto: Ivan Holas

Zaznamenal jsem ale, že se praxe soud od soudu liší. Asi by proto bylo vhodnější speciálně upravit, jak mají při těchto náhradních formách soudy postupovat. Ne vše půjde náhradními způsoby ošetřit, třeba takové ohledání věci či místa dost dobře online provádět nelze.

Obstálo ministerstvo spravedlnosti coby „servisní“ organizace vůči justici v době pandemie?
Podle mě ano. Pro svou práci předsedy senátu mám podmínky vynikající. V kárných řízeních jsem využíval ministerstvem provozovaného systému videokonference, který myslím funguje skvěle. Bylo by dobré, kdyby se i členové senátu navzájem v případě potřeby mohli připojit distančně pomocí tohoto systému ze svých počítačů. Tedy nejen při veřejném jednání, ale i při neveřejné poradě a hlasování. Zatím v tomto směru musíme poněkud improvizovat. Preferuji samozřejmě jednání v klasickém formátu, se soudci a účastníky v jednací síni, ale nelze vyloučit, že to kvůli epidemii nepůjde. Pak musíme mít možnosti, jak to náhradními formami řešit, aby práva šla, aby účastníci nemuseli na naše rozhodnutí čekat déle, než je nezbytně nutné. Je třeba také myslet na práva veřejnosti. Uvítal bych, kdybychom měli technickou možnost veřejnou část jednání jednoduše přenášet, ať už do jiné místnosti nebo dokonce na internet.

Soudce v podmínce zní hrozně 

Ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny minulý týden projednával novelu zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců. Jak hodnotíte tento počin ministerstva? Reaguje na požadavky z praxe?
Chci zdůraznit, že respektuji fakt, že ministerstvo, vláda a zákonodárce sledují svou kárnou politiku a cestou zákona ji prosazují. Je to jedna z důležitých ústavních brzd moci výkonné a zákonodárné vůči moci soudní. Přiznám se ale, že mi nejsou zřejmé skutečné důvody a motivy právě tohoto návrhu na rozsáhlou novelizaci kárného zákona.

Jsou tam jistě i dobré počiny, v úpravě procesu, např. dohoda o vině a kárném opatření, možnost označit nesporné skutečnosti, i když upřímně, to není nic nového, to děláme běžně už nyní na základě přiměřené aplikace trestního řádu. Ovšem za velmi problematické považuji podmíněné zastavení kárného stíhání. Soudce v podmínce, už to samo o sobě zní hrozně. Bude ohrožen ve své nezávislosti, po dobu zkušební doby je takříkajíc na lopatě, je oslabený před funkcionáři i před účastníky. Kárné řízení by mělo naopak rychle přinést jasné rozuzlení, vinen nebo zproštěn.
Také se v návrhu stále opakuje, že nynější podoba kárného řízení není efektivní. Nevím, co se tím myslí. Neviděl jsem žádná data a analýzy pro takový smělý závěr. Mohu jen mluvit za sebe. Jako předseda jednoho z kárných senátů mám zcela opačnou zkušenost. Kárné řízení trvá průměrně jen několik málo měsíců. Spolupráce s přísedícími advokáty, státními zástupci a akademiky funguje výborně, jejich externí vhled coby „zákazníků justice“ oceňuji jako velice přínosný. Zavedení odvolacího řízení v kárných věcech je jistě možné, ale před více než deseti lety se to opustilo a kárná agenda byla vrchním soudům a Nejvyššímu soudu odebrána. Proč asi a co se změnilo? Výrazně se tím protáhne délka řízení. Kárně obviněný soudce je po tu dobu oslaben ve své nezávislosti, i co se týče jeho soustředění na případy, které musí rozhodovat. V případě viny se oddaluje kárné opatření, a tedy i doba, kdy bude zahlazeno. Zavádět přezkumnou instanci by snad mělo smysl, když dojde k nejzávažnějšímu rozhodnutí, tj. odvolání soudce z funkce, ale tuto možnost soudci mají již nyní v podobě ústavní stížnosti. Je zcela na Ústavním soudu, aby rozhodnutí kárného soudu plně přezkoumal. Připomínám, že ani jednou nebylo kárné rozhodnutí našeho soudu Ústavním soudem zrušeno.

Ministerstvo i v důvodové zprávě ohledně zavedení druhé instance v kárném řízení argumentuje požadavky, které pravidelně vznáší skupina států GRECO.
GRECO ale tento požadavek vznáší právě na ochranu soudců proti odvolání z funkce v jednoinstančním řízení, a to dostatečně supluje možnost podat ústavní stížnost k Ústavnímu soudu. Ústavní soud již rozhodl, že jednoinstanční kárné řízení u NSS není v rozporu s ústavou a mezinárodními smlouvami. Nejde o trestní řízení, je to vlastně rozhodování ve služebních poměrech, což je standardně agenda správních soudů. Navíc ne vše, co naši partneři z GRECO v dobré víře žádají, lze automaticky považovat za racionální. Mají dlouhé katalogy nejrůznějších obecných požadavků, jejichž splnění někdy jen mechanicky kontrolují bez hluboké systémové analýzy a potřeby šité na konkrétní situace jednotlivých zemí. Mám ostatně obdobnou osobní zkušenost s jiným mezinárodním poradním orgánem na úseku voleb. Je jim třeba korektně a trpělivě vysvětlovat, že ne vše, co chtějí, je skutečně v daných poměrech přínosné.

Za nesrozumitelný považuji záměr institucionálně rozdělit kárnou odvolací agendu. Ve věcech obecných soudců má být odvolacím soudem NSS, v případě a státních zástupců, soudních exekutorů a soudců správních Nejvyšší soud. Tím se ale jenom vytvoří podmínky pro vznik rozporů v judikatuře, nadto zde hrozí riziko nerovného zacházení a nestejných standardů mezi soudci správními a obecnými. Dělení soudců na dvě kategorie nemá vůbec žádné opodstatnění. Návrh se to snaží řešit zřízením dalšího hybridu v podobě zvláštního sjednocovacího senátu mezi Nejvyšším soudem a Nejvyšším správním soudem. Napadá mě, v kosmologii se různé modely uspořádání vesmíru hodnotily také podle své krásy, většinou totiž platí, že ty jednoduché a elegantní jsou i správné. Ten navrhovaný model kárného řízení je tedy dost krkolomný a nehezký.

Zkrátka a dobře, nevidím důvod, proč rozbourat něco, co funguje, bez hlubší analýzy, identifikace problému a představy, co a jak lze efektivně řešit. Systém jinak zbytečně vynaloží další transakční náklady. Ministerstvu sice všechna kárná rozhodnutí posíláme, ale nevím, zda a jak jsou analyzována, nebo je to jen pro účely archivace v osobních spisech. Jednání kárných senátů sledují důsledně pouze novináři z České justice. Obávám se, že připravovaná změna kárného zákona je krokem zpět, a bude-li přijata, vyvolá brzy nutnost dalších zásahů.

NSS čeká v tomto roce změna v osobě předsedy. Je to znát na atmosféře na NSS? Kdo by měl být novým předsedou NSS?
Mluvit o nějaké atmosféře na NSS v nynější situaci je dost nadnesené. Společenské kontakty mezi soudci již před rokem v podstatě ustaly, potkávám se vlastně jen se členy svého senátu. Kdo bude za rok předsedou či předsedkyní Nejvyššího správního soudu, netuším. Některé své kolegyně či kolegy bych v té funkci viděl rád, ale nemá smysl o tom mluvit, když do toho nemám co mluvit.

Co je nového ve vaší kandidatuře na soudce ESLP?
Vím jen to, že někdy v dubnu by mělo proběhnout slyšení kandidátů před Výborem pro volbu soudců v Paříži a koncem dubna by snad Parlamentní shromáždění mělo uskutečnit vlastní volbu. Ale možná to kvůli covidu proběhne distančně online. Doufám jen, že se volba neodloží.

Petr Dimun

DALŠÍ ČLÁNKY Z RUBRIKY