Způsob, jakým se připravují a přijímají zákony v Česku, je degraduje. Zákonodárci rezignovali na hodnocení jejich dopadů nebo ještě víc než dřív obcházejí řádné legislativní postupy. Podle politologa Lukáše Jelínka patří Česko v nekvalitě legislativního procesu ke smutným premiantům Evropy. Kritika zaznívá i ze strany byznysu, právníků či daňových poradců.
„Zvýšíme kvalitu legislativy,“ zavázala se vláda Petra Fialy zkraje roku 2022 v programovém prohlášení. Jenže data z legislativního procesu ukazují, že slib zůstal jen na papíře. Mnohé zákony kabinet lepil narychlo. Místo vlády je předkládaly poslanci nebo ministři jako pozměňovací návrhy ve sněmovně. Připravili tak byznys i další instituce o možnost podávat připomínky. Také u zákonů, které předložila vláda, rapidně klesl počet těch s provedeným hodnocením dopadů regulace nezávislou expertní komisí.
Úpadek legislativní kultury
Kritika vlády za legislativní přešlapy přichází z mnoha stran. „Země napříč Evropou mnohem víc dbají na to, aby se chovaly podle demokratických pravidel. V nekvalitě legislativního procesu je Česká republika jedním z premiantů,“ prohlásil politolog Lukáš Jelínek.
Na letošním vyhlášení ankety Deloitte Zákon roku se do způsobu, jakým se v Česku přijímají zákony, obul prezident Svazu obchodu a cestovního roku Tomáš Prouza. „Legislativní kultura upadá,“ upozornil. Vadí mu také, že zákonodárci nechávají byznysu na adaptaci na novinky velmi málo času. Firmy tak prakticky nemají šanci se s přijatými normami podrobně seznámit. Například při posledních změnách DPH uplynulo od vyhlášení zákona do jeho účinnosti jen osm dnů. „A to včetně vánočních svátků a Silvestra,“ dodal Prouza.
K dlouhodobým kritikům neuváženě a kvapně přijímané legislativy patří Komora daňových poradců. Naposledy varovala před nebezpečím změn v úpravě zaměstnaneckých akcií narychlo načteným ve sněmovně k návrhu zákona o jednotném hlášení zaměstnavatele. Pozměňovací návrhy, které nijak nesouvisí s podstatou původní normy, se ve sněmovně sešly z mnoha stran. Některé předložili zástupci vládní koalice v čele s ministrem financí Zbyňkem Stanjurou (ODS), další přišly z řad opozičního hnutí ANO.
Hazard s legislativními přílepky
Předkládání zcela nové právní úpravy pozměňovacími návrhy ve sněmovně má podle expertů značná rizika. „Tento způsob projednávání významných změn těsně před volbami vyvolává vážné obavy nejen z hlediska legislativní čistoty, ale také kvůli zásadním dopadům na praxi,“ uvedla vedoucí sekce daně z příjmů fyzických osob Komory daňových poradců Lenka Nováková.
Zrovna v případě úpravy zaměstnaneckých akcií se tento postup stal už zaběhlou praxí. Stejným způsobem zákonodárci navrhli i dvě předchozí verze úpravy. Výsledkem je nepružná norma, s níž zápolí začínající podniky a mnohdy i daňoví poradci. Řada startupů raději vydává zaměstnanecké akcie v zahraničí a podle tamních zákonů.
Mohlo by vás zajímat
Černá hra s digitalizací i emisními povolenkami
Výčet norem, které vznikly jako poslanecký přílepek, je poměrně dlouhý. „Jen namátkou se jednalo například o novelu zákona o pojistném na sociální zabezpečení, novelu zákona o sociálních službách či novelu zákona o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů,” uvádí partnerka Deloitte Legal a vedoucí projektu Zákon roku Jiřina Procházková.
Člen legislativní rady vlády František Korbel ve stejné souvislosti připomíná překvapivý pozměňovací návrh k letošní novele energetického zákona. V něm poslanci otevřeli stavební zákon a pokusili se zúžit dosavadní zmocnění Prahy, Brna a Ostravy vydávat vlastní stavební předpisy. Přílepek pobouřil radnice i Komoru architektů.
Stejnou formou loni před Vánoci poslanci odložili také digitalizaci státní správy. Pozměňovací návrh, který ji posunul o dva roky, předložil ministr práce a sociálních věcí Marian Jurečka k návrhu zákona o elektronických komunikacích. Ten ale původně řešil zcela jiné věci – upravoval pravomoci Českého telekomunikačního úřadu a zaváděl mechanismy, které mají zrychlit výstavbu internetových sítí.
“Ministři tak často postupují jenom proto, aby se vyhnuli Legislativní radě vlády a všem dalším připomínkovacím místům. To pak může budit pochyby, jestli u některých návrhů nejdou na ruku lobbistickým skupinám, jejichž úmysly řádný legislativní proces zhatil,” upozorňuje Lukáš Jelínek.
Kritika od Ústavního soudu
Takový postup už narazil také u Ústavního soudu. Ten loni na podzim zrušil takzvaný Lex Babiš II, tedy právní úpravu zpřísňující pravidla pro vlastnictví médií politiky. Sněmovna ji podle soudců přijala jako neústavní přílepek – pozměňovací návrh, který věcně ani obsahově nesouvisí s původně projednávaným návrhem zákona.
„Projednávaný návrh včetně dokazování ukazuje na dlouhodobě neutěšenou praxi v Poslanecké sněmovně co do dodržování pravidel jednacího řádu. Považovali jsme to za alarmující,” vysvětlil rozhodnutí Ústavního soudu jeho předseda Josef Baxa.
Odborníci na legislativu nález považují za důležitý precedent. “Soud v něm jasně konstatoval, že nepřípustným přílepkem je takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k obsahu původního návrhu zákona, a současně v Poslanecké sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí,” vysvětluje Jiřina Procházková z Deloitte Legal a shrnuje podstatu nálezu: “Jednoduše řečeno není možné ‘přilepovat’ pozměňovací návrhy k nesouvisejícím návrhům zákona, nebo za pochodu měnit či rozšiřovat účel navrhovaného zákona.”
Jenže jak je vidět i z projednávání změny zákona o právu na digitální služby či energetického zákona, zákonodárcům pravidla stvrzená Ústavním soudem starosti moc nedělají. V případě odložení státní digitalizace si je ostatně i na plénu sněmovny připomněli. Nezabránilo jim to ale v tom, aby kontroverzní právní úpravu nakonec schválili. Přesvědčil je argument, že odložení účinnosti zákona má zabránit tomu, aby občané kvůli nedokončené digitalizaci úřadů žalovali stát.
Dopady zákonů? Nehodnotíme
Selhávají i další postupy, které by měla tvorba zákonů dodržovat. Kabinet Petra Fialy téměř rezignoval na hodnocení dopadů navrhovaných předpisů. To má podle legislativních pravidel dělat Komise pro hodnocení dopadů regulace (RIA). Jenže v loňském roce tímto hodnocením prošlo jen 15 procent vládou navrhovaných předpisů. O rok dřív to bylo dokonce méně než deset procent. Ještě před 10 lety přitom bývalo zvykem, že komise posuzovala dopady každého významnějšího zákona. Celkově jejím posouzením prošla více než čtvrtina všech zákonů a vyhlášek ročně předložených vládou.
Snahu vynechávat hodnocení dopadů regulace lze vystopovat až do dob koronavirové pandemie, kdy vládlo nyní opoziční hnutí ANO. Fialova vláda v programovém prohlášení deklarovala, že tento „nešvar“ změní a každou novou regulaci důkladně zváží na základě analýzy očekávaných dopadů. Zavést chtěla i zpětné vyhodnocování zákonů po několika letech jejich účinnosti. Avšak daným slibům nakonec nedostála. Svůj přístup hájí tím, že hodnocení dopadů provádí na úrovni zákona a tím pádem není vždy nutné hodnotit i efekty vyhlášek.
Podle právníků a expertů na legislativní proces jde ale o nedostatečný přístup. „Je to asi tím, že si politické strany navykly, že tento způsob správy nikoho příliš nerozčiluje. I politické souboje se odehrávají často o zástupné problémy, než aby si politické strany vyčítaly nekompetentnost při vládnutí,“ vysvětluje politolog Jelínek, proč to politikům v očích voličů většinou prochází.
Mezinárodní kritika s českými politiky nepohnula
Českými politiky nehnula ani opakovaná kritika ze strany OECD. Ve zprávě Regulatory Policy z roku 2018 dokonce mezinárodní organizace vyjádřila obavy, zda vůbec má česká Komise pro hodnocení dopadů regulace dostatečnou autoritu a personální zajištění k tomu, aby plnila svou roli efektivně.
Ale i tam, kde Komise pro hodnocení dopadů zákon nakonec posoudí, přikládají politici jejím zprávám malou váhu. „I když jsou zprávy RIA důvodně a detailně kritické, karavana jede dál. Někdy mi (ne)zohlednění RIA spíš připomíná hru na hodnocení dopadů regulace,“ říká člen Legislativní rady vlády a advokát Bohumil Havel.
Vysvědčení, které zákony od komise dostávají, přitom jasně vybízí k vážnému zamyšlení. „Za roky 2021 až 2024 Komise pro hodnocení dopadů regulace hodnotila 129 materiálů. Z nich jenom dva dostaly hodnocení A,“ upozorňuje bývalý ministr pro legislativu z Fialovy vlády Michal Šalomoun (Piráti).
To podle něj staví tuzemský legislativní proces do nelichotivého světla. „Pokud si politici stěžují, že pořád dělají novelizace předpisů, tak je to mimo jiné proto, že podcení přípravu, řádně dopady nevyhodnotí a pak prostě minou cíl,“ upozorňuje Šalomoun. Česká státní správa podle něj trpí deficitem analytických kapacit a v důsledku toho také tím, že podklady, na základě kterých zákonodárci píší zákony, nejsou dost kvalitní. „Klíčové je také mít na vyhodnocení dopadů dostatek času. To je další problém,“ dodává Šalomoun.
Jak zlepši české zákony? Vyměnit politiky
Podle Lukáše Jelínka jsou šance na změnu špatné legislativní praxe malé. „Znamenalo by to výrazně proměnit politickou reprezentaci nebo zvýšit zájem voličů o legislativu,“ uvedl.
K tomu ale vede dlouhá a náročná cesta. Jako první krok Jelínek doporučuje začít právní minimum jasně a srozumitelně vyučovat na školách. To ovšem není žádná novinka. Pokusy dostat právo do škol už Česko zažilo několikrát. Avšak v praxi výuka naráží na to, že ani sami učitelé často nevědí, jak právo a legislativní proces přesně fungují. „Změna není úkolem na roky, ale spíš na desetiletí,“ uzavírá zklamaně politolog.
Dílčí změny se před svým předčasným odchodem z funkce snažil prosadit také bývalý ministr pro legislativu Šalomoun. Podařilo se mu posílit analytické kapacity na některých resortech a zřídit vládní analytický útvar.
„Má sloužit jako evangelizační útvar, který spolupracuje s resorty na ad hoc hodnoceních. A ukazuje, jak by se podklady pro legislativu měly dělat. Představa je, že když vám někdo ukáže, jak na to, tak to pak dokážete sami zopakovat,“ vysvětluje Šalomoun. Připomíná také, že jde o expertní útvar sídlící na Úřadu vlády, nezávislý na politické reprezentaci. Jeho členové dokáží vyhodnocovat dopady chystaných regulací a modelovat různé situace, k nimž může právní úprava vést.
Česko dál drží špatný směr
Vytvoření útvaru zvyšuje naději, že stát bude mít dostatek analytiků, kteří mu pomohou psát zákony na základě datové analýzy a nikoliv dojmů a lobbingu. Slabou stránkou je ale čas. Řada zákonů se totiž v Česku píše na poslední chvíli, kdy už pod tlakem termínů či negativních efektů prosazujících se ve společnosti nezbývá čas na dlouhé diskuse. Ani armáda expertů pak špatný zákon nezachrání.
„Situaci považuji za horší a zhoršující se. A to jsem životní optimista,“ podotýká Bohumil Havel. Problémem jsou podle něj i odchody zkušených legislativců, které nemá kdo nahradit. V důsledku toho vznikají zákony, které nerespektují zavedené pojmosloví a vznikají bez ohledu na celek právního řádu. Občané a firmy se obtížně orientují v tom, co zrovna platí. „Právní řád se znepřehledňuje,“ uzavírá Havel.
