Veřejné zakázky už nejsou jen o nejnižší ceně. Stále důležitější je to, aby přinášely také pozitivní dopady pro společnost a životní prostředí. Zásady odpovědného zadávání a podpora inovací jsou dnes výslovně zakotvené v zákoně o zadávání veřejných zakázek. Co z toho vyplývá pro zadavatele? Jak se mění praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS)? A jak může podle partnera advokátní kanceláře Mazel a partneři Mgr. Michala Mazla vypadat odpovědné zadávání v praxi?
Co si můžeme představit pod pojmem „odpovědné veřejné zadávání“?
Evropská komise už před sedmi lety začala propagovat Best Value Approach, tedy přístup k zadávání veřejných zakázek založený na nejlepší hodnotě v širším smyslu. Naštěstí pomalu končí doba, kdy se všeobecně bralo za správné, že hlavním kritériem u veřejných zakázek je cena. Jsem rád, že předloňská novela zákona o zadávání veřejných zakázek a loňská vládou schválená strategie odpovědného veřejného zadávání dávají jasný signál veřejné správě, že nastal čas posunout se k moudřejšímu způsobu zadávání a hodnocení. Odpovědné veřejné zadávání kombinuje ekonomickou efektivitu s důrazem na kvalitu, strategičnost a společenský či environmentální dopad včetně tzv. externích efektů zakázky.
Jak se tento přístup liší od běžného nakupování?
Zjednodušeně řečeno, pokud například obec poptává úklidovou službu, může si vybrat dodavatele, který nabízí nejen dobrou cenu a kvalitu, ale zároveň zaměstnává osoby se znevýhodněním, platí důstojnou mzdu a používá ekologické čisticí prostředky. Nebo pokud město staví školu, může do zakázky zahrnout požadavek na využití recyklovaných materiálů, zajištění spravedlivých pracovních podmínek v poddodavatelském řetězci nebo na využití energeticky úsporných technologií. Odpovědné zadávání se tak snaží minimalizovat negativní dopady spojené s realizací veřejných zakázek – například v oblasti životního prostředí, pracovních podmínek nebo rovnosti na trhu práce – a současně posilovat pozitivní přínosy, jako je sociální inkluze, podpora inovací nebo místní ekonomiky.
Veřejní zadavatelé mají možnost promítat zásady sociálně a environmentálně odpovědného zadávání a inovací do svých zakázek různými způsoby – nejčastěji prostřednictvím technických podmínek, kvalifikačních požadavků, hodnoticích kritérií či smluvních doložek. Zadavatelé měli podle zákona o zadávání veřejných zakázek povinnost tyto zásady zohlednit, pokud to bylo vzhledem k povaze a smyslu zakázky možné. Tato formulace však byla významně změněna právě novelou zákona v roce 2023.
Co přinesla novela zákona o zadávání veřejných zakázek ve vztahu k odpovědnému zadávání?
Myslím, že to byla dost zásadní změna. Zatímco původní znění § 6 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek ukládalo zadavatelům povinnost zohlednit zásady sociálně a environmentálně odpovědného zadávání a inovací vždy, kdykoli je to možné, novela tento přístup změnila. Nově je totiž zadavatel povinen tyto zásady zohlednit pouze tehdy, je-li to vzhledem k povaze a smyslu veřejné zakázky vhodné.
Tato změna má dvojí efekt. Na jedné straně uznává reálné provozní limity zadavatelů a jejich schopnost pracovat s odpovědnými aspekty jen tam, kde to dává smysl. Na druhé straně ale přenáší více odpovědnosti na samotné zadavatele. Ti musí u každé veřejné zakázky věcně a individuálně posoudit, zda je uplatnění zásad odpovědného zadávání vhodné. Pokud ano, jsou povinni zvolit odpovídající formu jejich promítnutí do zadávacích podmínek. Možným důsledkem této změny by mohlo být omezení situací, kdy zadavatelé přistupují k aplikaci zásad pouze formálně – například když zadavatel nechá podepisovat dodavatele čestné prohlášení obsahující obecné proklamace či uvede do smlouvy povinnost dodržovat zákony o BOZP nebo zákon o odpadech. To je právní minimum, nikoli odpovědné zadávání.
Změna se rovněž dotkla veřejných zakázek malého rozsahu, na které se povinnost zohlednit zásady sociálně a environmentálně odpovědného zadávání a inovací nově vůbec nevztahuje. Na jedné straně lze pozitivně hodnotit, že zadavatelé u těchto nejmenších zakázek nejsou zatíženi dalšími formálními povinnostmi, což reflektuje jejich omezené kapacity a často operativní charakter takových nákupů. Na druhé straně nepovažuji za ideální, aby zadavatelé na aplikaci zásad odpovědného zadávání zcela rezignovali. V případě, že by to bylo vhodné, zadavatelé mají možnost při dodržení ostatních zásad zohlednit zásady odpovědného zadávání dobrovolně – například u zakázek, jejichž hodnota se blíží horní hranici limitů pro VZMR, tedy po jejich zvýšení od 3. dubna letošního roku 3 milionům Kč bez DPH u dodávek a služeb, respektive 9 milionům Kč bez DPH u stavebních prací. I v rámci veřejných zakázek malého rozsahu totiž existuje řada možností, jak zásady promítnout do praxe – například podporou místních sociálních podniků, chráněných dílen či ekologicky šetrných řešení. Takové zakázky mohou mít navzdory své velikosti významný lokální dopad a přispívat k naplňování cílů veřejné správy i k efektivnímu využití veřejných prostředků.
Mohlo by vás zajímat
Jak se k těmto zásadám staví Úřad pro ochranu hospodářské soutěže? Prosazují se i v rozhodovací praxi?
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže se problematikou odpovědného zadávání zabývá stále častěji. Přesto zatím nejde o rozsáhlou rozhodovací praxi. Úřad především ve svých závěrech opakovaně konstatuje, že ze samotných zásad odpovědného zadávání pro zadavatele nevyplývají samy o sobě žádné konkrétní povinnosti, neboť neurčují, jaká konkrétní opatření má zadavatel ve vztahu k odpovědnému zadávání přijmout. Úřad dodává, že není oprávněn autoritativně určovat, která vhodnější opatření měl zadavatel přijmout, resp. jak měl zadávací podmínku stanovit, aby co nejvíce naplňovala zásady odpovědného zadávání. Úřad v minulosti zdůraznil, že žádná ze základních zásad uvedených v § 6 zákona nemá aplikační přednost – tedy i základní zásady (transparentnosti, přiměřenosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace) jsou postaveny na roveň zásadám odpovědného zadávání a inovací. Zadavatel by měl proto mimo jiné vždy zvážit, zda není aplikace zásad odpovědného zadávání ve vztahu k předmětu dané veřejné zakázky nepřiměřená a zda neodůvodněně neomezuje okruh dodavatelů.
Zadavatelé tedy nemají povinnost přijmout opatření, která jsou nejvhodnější. Ale mají povinnost zásady odpovědného zadávání toliko zohlednit s ohledem na okolnosti konkrétního zadávacího řízení. Je tedy na zadavateli, aby s ohledem na povahu a smysl zakázky a taktéž její předmět rozhodl nejen, zda je uplatnění zásad pro účely konkrétního zadávacího řízení vhodné, ale rovněž v případě, že dojde k závěru, že tomu tak skutečně je, je mu ponechána i určitá volnost pro volbu konkrétního způsobu jejich naplnění, a to vždy ve vazbě na další zásady zadávání veřejných zakázek. Avšak s touto volností přichází i odpovědnost za důsledné odůvodnění a zdokumentování svého postupu. Proto lze doporučit, aby zadavatelé vždy své rozhodnutí nejen analyzovali a diskutovali, ideálně i s odborníky, ale také jej archivovali pro případnou kontrolu.
Když se podíváme na současný stav praxe, máme přehled o tom, jak často se tyto zásady skutečně využívají?
Z mého pohledu to zatím není ani zdaleka tak dobré, jak by to mohlo být. Podle údajů v Národní strategii odpovědného veřejného zadávání z roku 2024 bylo kvalitativní kritérium – tedy sociální, environmentální nebo inovační – identifikováno v méně než 1 % všech zakázek, a to u 50 největších zadavatelů, kteří v souhrnu odpovídají za více než 60 % celkového objemu veřejných zakázek v zadávacích řízeních.
Já vnímám tato data ze dvou perspektiv. První ukazuje, že veřejní zadavatelé patrně stále nemají dostatek edukace ani praktických zkušeností, přestože máme k dispozici právní rámec, evropské metodiky i sdílené příklady dobré praxe či školení. Tady musím ocenit skvělý přehled těchto příkladů na webu Strategie odpovědného veřejného zadávání sovz.cz a činnost Platformy odpovědného veřejného zadávání, která sdružuje velké veřejné zadavatele a podporuje kvalitní praxi. Druhou perspektivou vidím obavu veřejných zadavatelů z postihu, ať už ze strany kontrolních orgánů či médií. Dokud se stále budeme alibisticky držet kritéria nabídkové ceny jako určujícího a nebudeme umět ocenit kvalitu, strategičnost a udržitelnost, tak se motivace veřejných zadavatelů inovovat a soutěžit na nejlepší hodnotu nezvýší. Jsem přesvědčen, že nastal čas o tom vést odbornou debatu.
Co jsou to minimální standardy a jak je mohou zadavatelé využít?
Minimální standardy představují nástroj, který má zadavatelům pomoci s tím, jak konkrétně a jednoduše aplikovat zásady odpovědného veřejného zadávání. Jde o soubor konkrétních požadavků, doporučení a vzorových formulací pro zadávací dokumentaci, které se vztahují ke konkrétním oblastem nákupu – jako jsou například úklidové a bezpečnostní služby, dodávky kancelářských potřeb, stravování či stavební práce. Například v oblasti úklidových služeb minimální standardy obsahují návrh povinnosti dodavatele předložit seznam veškerých úklidových pracovníků a poskytovat přehledy o objemech odpracovaných hodin – tím by měla být nastavena účinná kontrola dodržování důstojných pracovních podmínek. Dále se navrhuje hodnotící kritérium garantované výše mzdy pracovníka, podle kterého bude lépe hodnocena nabídka s vyšší mzdou úklidových pracovníků. Díky tomu, že jsou tyto standardy připravovány v úzké spolupráci mezi ministerstvy, odbornými institucemi a platformami veřejných zadavatelů, mají potenciál stát se pro zadavatele praktickým pomocníkem při tvorbě zadávacích podmínek.
Od ledna 2025 vstoupil v účinnost zákon č. 468/2024 Sb., o integračním sociálním podniku. Jaký význam má pro zadavatele a odpovědné veřejné zadávání?
Přijetí zákona o integračním sociálním podniku představuje z pohledu odpovědného veřejného zadávání bezesporu důležitý krok. Zadavatelé nyní získávají nástroj, jak zvýhodnit konkrétní skupinu podnikatelských subjektů, jejichž činnost má sociální přesah v oblasti zaměstnávání osob znevýhodněných na trhu práce.
Zákon stanovuje přesná kritéria pro přiznání statusu integračního sociálního podniku, čímž usnadní přístup sociálních podniků k veřejným zakázkám – například v rámci hodnoticích kritérií. Dosud zadavatelé v praxi pracovali s vymezením sociálního podniku prostřednictvím tzv. rozpoznávacích znaků integračního sociálního podniku WISE (work integration social enterprise), jejichž prokázání v zadávacím řízení bylo komplikované. Nově by přitom mělo zadavatelům stačit předložit odkaz na zápis v registru integračních sociálních podniků. Zároveň platí, že se zákon zaměřuje výhradně na integrační sociální podnikání, tedy podniky zaměstnávající alespoň 30 % osob se specifickými potřebami. Právě toto zúžení se stalo předmětem kritiky odborné veřejnosti – zákon nezahrnuje další typy sociálních podniků, které působí v oblasti environmentálních služeb, komunitní péče nebo vzdělávání apod.
S přijetím zákona o integračním sociálním podniku došlo rovněž ke změně zákona o zadávání veřejných zakázek. Nově byla doplněna výjimka umožňující zadávat podlimitní zakázky na dodávky a služby mimo standardní zadávací řízení přímo integračním sociálním podnikům. Zároveň došlo ke změně tzv. vyhrazených veřejných zakázek, tedy zakázek, které umožňují vyhrazení účasti v zadávacím řízení pouze pro vymezený okruh dodavatelů zaměstnávajících alespoň 50 % osob se zdravotním postižením. Po novele mohou být účastníky těchto zakázek nově i integrační sociální podniky, tedy dodavatelé zaměstnávající alespoň 30 % osob se specifickými potřebami.
Jak konkrétně pomáháte zadavatelům s aplikací zásad odpovědného zadávání?
Máme za sebou řadu příkladů dobré praxe, kdy jsme například díky odpovědnému veřejnému zadávání pomohli našemu klientovi vysoutěžit české rodinné firmy dodávající vysokou kvalitu zboží. To jsou příklady, které nám dělají radost a ukazují, že takto zadávat dává smysl a že odpovědné zadávání není složité, pokud se k němu přistupuje promyšleně a s odbornou podporou. Rádi využíváme předběžné tržní konzultace a průzkumy trhů, které považuji za výborný nástroj pro to, aby si zadavatel ověřil, co trh skutečně umí nabídnout. Právě v oblasti inovací nebo sociálního podnikání bývá velmi přínosné otevřít dialog ještě před samotným vypsáním zakázky.
Naše zkušenosti ukazují, že dobrá příprava – právní, technická, analytická i strategická – je základem zadávání, které může být zároveň efektivní, odpovědné i odolné vůči vnějším tlakům. Naší ambicí není prezentovat odpovědné zadávání jako univerzální řešení pro každou veřejnou zakázku, ale spíše ukazovat možnosti tam, kde je jeho uplatnění vhodné a přínosné. A zároveň poskytovat zadavatelům jistotu, že na to nejsou sami.
