Každý rok se řeší, jestli státní rozpočet skončí o pár miliard víc, nebo míň v mínusu. Jenže to není ten hlavní problém. Skutečná potíž je v tom, že stát vlastně ani pořádně neví, za co přesně peníze vydává a co za ně lidé skutečně dostávají. Neumí systematicky změřit, jestli výdaje dávají smysl a přinášejí konkrétní výsledky.
Ministerstvo financí zařadilo do aktuálního návrhu rozpočtu novinku. Jde o zdánlivě nenápadní sešit s názvem „Státní rozpočet v kontextu výkonnosti“. Podle ekonomů, kteří vystoupili v debatě Vize pro chytrý státní rozpočet, kterou pořádal Ekonomický deník, jde o začátek revoluční změny v náhledu na veřejné finance. Takzvané výkonové rozpočtování funguje v řadě zemí jako základ zdravého fiskálního řízení. Podle odborníků je to krok, bez kterého se Česko dále neposune.
Cíle místo částek
Dosavadní rozpočtová debata podle odborníků dává příliš mnoho energie do porovnávání, zda ministerstvo dostane o dvě nebo tři miliardy více než loni. Jenže takové srovnání samo o sobě nic neříká o tom, zda se veřejné služby zlepšují. A právě to je podle ekonomů chyba. „Ve státním rozpočtu bychom měli mnohem více mluvit o cílech a méně o změnách z roku na rok,“ upozornil vedoucí Centra veřejných financí Petr Janský.
Podstata je jednoduchá: Daňoví poplatníci neplatí miliardy navíc kvůli rozpočtové kapitole, ale kvůli výsledkům, které mají zlepšit jejich život. Bez efektivního měření stát nedokáže rozlišit mezi výdajem, který přináší hodnotu, a výdajem, který jen udržuje staré zvyky.
Zahraniční vzory
Česko přitom při zavádění měření nemusí tápat a může se opřít o vyzkoušené zahraniční vzory. Ekonom a zakladatel skupiny Amper Jan Palaščák připomněl takzvané spending review, které provádí úřady například v Nizozemsku nebo Dánsku. Jde o nezávislé hodnocení vybraných rozpočtových kapitol s cílem zlepšit plánování výdajů na budoucí roky a identifikovat příležitostí k úsporám nebo přesměrování peněz z méně prioritních oblastí.
V Nizozemsku ho koordinuje ministerstvo financí s podporou speciálního Úřadu pro strategickou analýzu. Témata, která do šetření vstupují, se z roku na rok mění. V loňském roce tak například inspektoři analyzovaly nástroje bytového hospodářství, financování podniků, efektivitu vysokoškolského vzdělávání, penzijní systém a problematické dluhy. Závěrečná zpráva obsahuje zpravidla tři typy doporučení: technická, menší politická opatření a větší politická opatření.
Zásadní je pak důraz na přenos závěrů ze spending review do politické praxe. Kabinet musí na zprávu reagovat písemně. Odpověď připravují příslušná ministerstva. Obsahuje závazky a záměry, která z doporučení bude stát realizovat. Technická a menší politická opatření se obvykle zahajují ještě během aktuálního funkčního období vlády. Větší politická opatření se pak propisují do volebních programů stran a koaličních dohod v dalších volebních obdobích.
Přehled o návratnosti? Nemáme!
Podobné systematické hodnocení s jasně danými návaznými kroky v Česku chybí. „Máme Nejvyšší kontrolní úřad, který sice dělá dobrá šetření a studie, ale nikam dál se jeho závěry ve výsledku neprovážou,“ upozorňuje Palaščák.
A právě to je podle něj jádrem problému. U velkých investic chybí i základní data. „Které výdaje tvoří schodek? To my to nevíme, protože nevíme, které příjmy jsou na ně alokované,“ vysvětluje Palaščák.
Mohlo by vás zajímat
Stejně tak ekonomové postrádají klíčové propočty, které by objasnily, zda se mnohamiliardové výdaje státu vůbec vyplatí. Ekonom České spořitelny Michal Skořepa popsal, jak se snažil dohledat, o jaké dokumenty a studie stát opřel dva ze svých klíčových projektů. „Pátral jsem po tom, jak se počítala návratnost nových Dukovan, jak se počítala návratnost dálnice D3, která se má stavět přes údolí Sázavy. Ukázalo se, že ani jedna tato studie efektivnosti nebo návratnosti není veřejná,“ upozornil Skořepa. Jde přitom o veřejné výdaje v desítkách miliard korun.
V debatě padly i konkrétní výdaje, u nichž není jasné, zda se vyplácejí. „Jsem blízko veřejného sektoru, spolupracuji s různými ministerstvy a vidím někdy věci, které prostě nedávají smysl, kde podle mě stát nedostává hodnotu za peníze,“ upozornil Janský. Jako příklad uvedl státní podporu fondového spoření na důchod, které ročně spolyká desítky miliard korun. Podobné je to podle něj i se státní podporou hypoték.
Co a jak měřit?
Systematické hodnocení výkonu napříč rozpočtovými kapitolami by mělo státu pomoci nejen efektivně hospodařit, ale také smysluplně nastavovat priority. „Díky výkonovému rozpočtování bude jasně stanovený cíl, který je v souladu se strategickými záměry vlády,“ uvedl Janský. Stát pak bude měřit, jak takto nastaveného cíle dosahuje. Rozhodování o státních financích má být díky tomu méně improvizované.
Ministerstvo financí letos spustilo pilotní etapu, v níž si má Česko výkonové rozpočtování vyzkoušet. O co konkrétně jde a jak to vypadá v praxi?
Rámcovou představu dává již zmíněný dokument ministerstva financí „Státní rozpočet v kontextu výkonnosti“. Rozpočet dělí do 16 tematických oblastí, jako je například zdravotnictví, vzdělávání, doprava nebo sociální zabezpečení.
V každé z nich pak definuje konkrétní cíle a výkonnostní ukazatele, které mají měřit, zda výdaje skutečně vedou k výsledkům, které stát deklaruje. Tak například v oblasti vzdělávání dokument stanovuje cíl zvýšit dostupnost předškolního vzdělávání. A k němu nastavuje výkonové ukazatele typu podíl dětí ve věku 3 až 5 let navštěvujících mateřskou školu, podíl učitelů kvalifikovaných podle zákona o pedagogických pracovnících či počet o obcí, které mají mateřské školy naplněné nad 90 procent kapacity.
Měření výkonu veřejných výdajů má šanci pokračovat i v dalších letech. Za správné ho považuje i pravděpodobná příští ministryně financí Alena Schillerová. Možnost jeho navázání na programové prohlášení vlády slíbila analyzovat.
Bez měření nelze řídit
Výkonové rozpočtování není kosmetická změna, ale zásah do samotného jádra českého rozpočtu, zaznělo v debatě Ekonomického deníku. Má pomoci lépe provázat strategické cíle jednotlivých ministerstev s rozpočtem. Teprve pak bude možné beze sporu vyhodnotit, zda veřejné finance fungují a kde jsou případně bílá místa. To je podle ekonomů prvním krokem, který by měl logicky předcházet reformám a škrtům.
