Evropská legislativa je tak složitá, že se v ní často neorientují ani sami zákonodárci, tvrdí Alena Mastantuono. Jako místopředsedkyně Evropského hospodářského a sociálního výboru a zástupkyně Hospodářské komory ČR v Bruselu prosazuje, aby nové právní předpisy doprovázely přehledné „tabulky povinností“ a aby se při jejich přípravě využívaly digitální nástroje včetně umělé inteligence. Cílem je zamezit duplicitám, snížit administrativní zátěž a zpřehlednit právo pro firmy i občany.
Jako zpravodajka jste podepsaná pod doporučením Evropského hospodářského a sociálního výboru, ve kterém voláte po větším využívání digitálních nástrojů při tvorbě legislativy. Co konkrétně navrhujete?
Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru jsme zpracovali na žádost dánského předsednictví, které se nás dotázalo, jak lze zjednodušovat legislativu s využitím digitálních nástrojů a umělé inteligence. Na základě tohoto zadání jsme provedli analýzu využívání digitálních technologií v rámci regulatorní činnosti v členských státech a poté jsme navrhli nový model pro evropské instituce. Cílem je primárně nastavit filtry, které zamezí nadbytečné regulaci nebo administrativní zátěži. Kromě toho nám šlo o zajištění konzistentnosti a transparentnosti v celém legislativním procesu, tedy od schválení návrhu Komisí přes vyjednávání v Radě a Parlamentu až po finální schválení a transpozici v členských státech. Příležitostí pro nastavení tohoto modelu je vznikající meziinstitucionální dohoda o kvalitě tvorby práva mezi Komisí, Radou a Parlamentem.
Proč je něco takového vůbec potřeba?
Objem právních aktů je nyní už tak velký, že zákonodárci ztrácí celkový obrázek o tom, co vše přijímají, a podobně i úředníci, kteří se podílejí na přípravě. Zorientovat se v obrovském objemu dat je nadlidský úkol. V konečném důsledku je to podnikatel, kdo zjistí, že někde došlo k překryvům pravidel, protože po něm vláda chce reportovat stejné povinnosti, ale pokaždé na základě různých kritérií, nebo že si dokonce některá pravidla protiřečí, případně jsou některé zákony už zastaralé a překonané.
Chceme, aby byly zákony konzistentnější, neprotiřečily si a aby existoval soulad v tom, jak se evropské právo implementuje. Tady často mluvíme o takzvaném gold platingu. Tedy že si při transpozici směrnic sami přidáváme další administrativní zátěž na domácí úrovni.
Tady jsme se mimochodem inspirovali českým ustanovením, které požaduje po zákonodárcích, aby byly přijaté zákony doprovázené takzvanou tabulkou povinností. To je v podstatě souhrn daného zákona, kde se velmi laickým jazykem píše, jaké povinnosti z něj vyplývají, pro koho a jak mají být splněné, případně jaká sankce hrozí při nesplnění. Pokud by se podařilo tabulku povinností zavést na evropské úrovni, při implementaci směrnic by se členské státy nesměly odchýlit od povinností definovaných v tabulce a zamezilo by se přidávání nových požadavků.
Dlouhá cesta od teorie k praxi
Na jaké úrovni by tabulka měla vzniknout? Bavíme se o evropské legislativě, u spousty předpisů se ale dopady na firmy mohou lišit stát od státu.
Tabulka by měla doprovázet právní akty už na evropské úrovni. Dnes jsou při přípravě evropské legislativy zpravidla akty doprovázeny hodnocením dopadu. To posuzuje přínosy, ale i společenské náklady dané legislativy. A my k tomu chceme přidat i tu tabulku povinností. Protože ten, kdo text píše, musí vědět, co ukládá. Představujeme si to jako takový trojúhelník: právní text, hodnocení dopadu a tabulka povinností. A to všechno by se mělo vyvíjet v průběhu legislativního procesu. Takže když například Rada nebo Evropský parlament původní text předložený Komisí pozmění, měla by se změnit i tabulka povinností a hodnocení dopadu.
To se dnes neděje?
Hodnocení dopadu by se mělo měnit v návaznosti na pozměnění textu, ale v praxi k tomu dochází jen zřídka. Na tuto potřebu upozornil i Enrico Letta (expremiér Itálie, který na žádost Evropské komise zpracoval loni představenou zprávu o stavu jednotného evropského trhu, pozn. red.). Připomněl, že toto je skutečně potřeba, protože si dnes všímáme, že kolikrát na konci legislativního procesu už hodnocení dopadu psané k návrhu Komise neodpovídá aktuálnímu obsahu schválené legislativy. A v loňském roce to připomněl i Soudní dvůr EU, když se zabýval balíčkem mobility. U ustanovení, podle kterého se museli řidiči kamionů vracet na dobu osmi týdnů do země, kde jsou vozidla registrována, což znamenalo zbytečné zajížďky, rozhodl, že ani Parlament ani Rada náležitě neposoudily jeho dopad, a proto jej zrušil.
Pomoc od umělé inteligence
V doporučení hovoříte také o využití umělé inteligence. Jak by mělo vypadat?
Když vyextrahujeme povinnosti do tabulky zjednodušeným jazykem, vytvoříme strukturovaná data, se kterými může dále pracovat umělá inteligence. Využívání strukturovaných dat a metadat je pomocný nástroj, který může zpřehlednit evropské právo a sladit 27 právních režimů v národních státech. Ale pořád nad tím musí bdít kvalifikovaná lidská práce. Bez té se prozatím neobejdeme. Jak jsem už zmínila, objem je obrovský. V posledním mandátu 2019-2024 přijala Komise přes 13 tisíc právních aktů. Umělá inteligence by pomohla zvýšit konzistentnost všem, kteří se na přípravě nových pravidel podílejí
Není to rizikové? Umělá inteligence přeci jen často chybuje.
Nechceme, aby umělá inteligence rozhodovala. Její úlohou není určovat, jak má právní předpis vypadat, má pouze upozornit na nesoulad mezi jednotlivými právními akty. Je to spíše pomocník. Samozřejmě se říká, že umělá inteligence občas „halucinuje“. Ale i lidé chybují. Myslím, že tady skutečně nápomocná být může, protože se dokáže v tom obrovském objemu dat zorientovat. Evropská komise navíc už umělou inteligenci používá, třeba na překládání právních textů. Takže úplná novinka to není. Současně je samozřejmě třeba umělou inteligenci testovat, kontrolovat a nastavit mechanismy pro zpětnou vazbu.
Existuje ještě další způsob, jak digitální nástroje při tvorbě legislativy využít?
Chceme, aby byly využívané i pro implementaci a usnadnily život podnikatelům. Aby se co nejvíce využívaly různé předvyplněné formuláře nebo kalkulačky. Podobně jako je tomu dnes při podávání daňového přiznání online. Umělá inteligence může taky čerpat data z ekonomiky. Doporučili jsme, aby bylo možné si vytáhnout data z národních databází, a firmy tak nemusely reportovat podruhé informace, které už jednou nahlásily státu.
O čtvrtinu méně byrokracie?
Zmínila jste, že zpráva vznikla na popud dánského předsednictví. Máte už zpětnou vazbu?
Stanovisko jsme přijali těsně před začátkem léta. Po prázdninách budu mít příležitost představit ho veřejnosti – jak na akci dánského předsednictví v Kodani, tak jej tlumočit na bilaterálních setkáních zástupcům Rady i europoslancům.
Mohlo by vás zajímat
Slovo „debyrokratizace“ se v tomto volebním období objevuje prakticky neustále. Jakou roli v této snaze hraje váš návrh?
Komise řekla, že chce během tohoto pětiletého mandátu snížit legislativní zátěž o 25 procent, u malých a středních podniků dokonce o 35 procent. Letos začala vydávat různé zjednodušovací balíčky, takzvané omnibusy, podle sektorů. Úředníci z různých generálních ředitelství tak dělají inventury. Dívají se na různá místa, kde lze legislativní zátěž snížit. To je samozřejmě správně. My jim chceme dát nástroj, který jim to usnadní a zajistí, že budou všichni pracovat stejným způsobem. Naše doporučení čerpající ze zkušeností a podnětů z členských států, mimo jiné i z iniciativy Hospodářské komory na redukci byrokracie, je v první řadě věcným řešením, jak efektivně zpřehlednit legislativu, omezit nadbytečnou administrativu a tuto zátěž kontinuálně hlídat s pomocí moderních digitálních nástrojů.
