Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví jako nezákonné rozhodnutí

    Tento článek je reakcí na článek kolegy advokáta doktora Veselého s názvem „Správním soudem zrušená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví a náhrada škody“[1], který byl publikován dne 30. 4. 2020 na stránkách https://www.epravo.cz/. Kolega v něm dospívá k (triviálnímu) závěru, že (i.): „Správní soud v Rozsudku (shodně se zákonem o ochraně veřejného zdraví) kvalifikuje mimořádná opatření jako opatření obecné povahy a výslovně vylučuje, že by se jednalo o správní rozhodnutí.“ a že (ii.): „Rozsudek není (bez dalšího) podkladovým rozhodnutím podle § 8 OdpŠk, kterým by bylo pro nezákonnost zrušeno pravomocné rozhodnutí, a na základě Rozsudku nelze (bez dalšího) přímo uplatňovat nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. [způsobené nezákonným mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví. K uplatnění nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. by muselo existovat rozhodnutí (individuální akt) vydané na základě dotčených mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, až které by bylo následně zrušeno pro nezákonnost.“

    Úvodem je třeba říci, že posouzení dané otázky, a to sice, zdali rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020 zrušená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví jsou nezákonnými rozhodnutími ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též „odškodňovací zákona“), není až tak triviální, jak by se mohlo na první pohled zdát.

    Je tomu tak proto, že závěry Městského soudu v Praze a Ústavního soudu (plenární usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20) o tom, že mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví nejsou správními rozhodnutími, nýbrž opatřeními obecné povahy, byly přijaty ve zcela jiných souvislostech a nikoliv při posuzování jednotlivých podmínek odpovědnosti za škodu v intencích odškodňovacího zákona.

    Předmětný závěr byl pro Městský soud v Praze a Ústavní soud klíčový toliko pro zvolení správné procedury přezkumu těchto aktů. Jinak řečeno řešení této otázky v těchto řízeních (které se netýkaly náhrady škody), nijak automaticky neznamená (a nepředurčuje), že tyto akty (z hlediska formy mající povahu opatření obecné povahy) nemohou být (nezákonným) rozhodnutím ve smyslu odškodňovacího zákona. Pojem „nezákonné rozhodnutí“ je totiž vykládán nejen odbornou literaturou (byť s určitými otazníky), ale také civilními soudy, v režimu odškodňovacího zákona, zcela autonomně, viz judikatura citovaná níže, která za nezákonné rozhodnutí považuje také akty, které mají formu opatření obecné povahy.

    Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015: „Pokud dovolatelka formulovala otázku, zda je v případě nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy možno požadovat náhradu škody dle OdpŠk, nečelila tím právnímu posouzení odvolacího soudu k takové otázce, neboť ten se k ní staví kladně a Nejvyšší soud proto k ní jen poznamenává, že je takový závěr jako východisko v této věci řešených právních otázek na místě akceptovat. Jestliže ovšem v dovolání formulovala (byť toliko ve značné obecnosti) též otázku, za jakých podmínek lze požadovat náhradu újmy v případě následně zjištěné nezákonnosti přijatého opatření obecné povahy, vyvstává v této souvislosti najevo deficit napadeného rozhodnutí. Odvolací soud se (zjevně z důvodu, že byl veden shora uvedenými nesprávnými úvahami) opomenul zabývat otázkou aktivní legitimace k uplatnění nároku na náhradu škody. Patří zde připomenout, že jak soud prvního stupně, tak soud odvolací podřadil opatření obecné povahy pod nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 20 OdpŠk, což je názor souladný s recentní komentářovou judikaturou (viz Korbel, F. in IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 9788075525215, str. 180 – 181). Soud prvního stupně též konstatoval, že dovolatelka aktivní legitimaci k uplatnění nároku na náhradu škody nemá. V dalším průběhu řízení tedy bude úkolem odvolacího soudu, aby se danou otázkou zabýval, neboť podle § 20 odst. 1 OdpŠk mají na náhradu škody právo účastníci řízení, či ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. Jelikož postup vydání opatření obecné povahy je stanoven předpisy o správním řízení (správním řádem), není aplikovatelný § 20 odst. 2 OdpŠk. Dovolací soud v této souvislosti předem uvádí, že vzhledem ke specifikům opatření obecné povahy, k nimž se opakovaně vyjadřuje Nejvyšší správní soud též v rozšířeném senátu (viz např. rozsudek ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36, popř. usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120), při posouzení otázky aktivní legitimace podle zmíněného § 20 odst. 1 OdpŠk bude nutné vyložit pojem účastníka řízení, čemuž se odvolací soud svými nesprávnými právními názory zatím vyhnul, čímž vyloučil možnost takového výkladu Nejvyšším soudem v této věci.“ Obdobně srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018.

    IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 9788075525215: „Vyvstává otázka, zdali pod hypotézu § 20 odst. 1 spadají případy, kdy poškozenému vznikne újma v důsledku nezákonného opatření obecného povahy, které územní celek vydal, nebo v důsledku nezákonné veřejnoprávní smlouvy. Důvodová zpráva k zákonu č. 160/2006 Sb., jenž přinesl zásadní novelizaci komentovaného zákona, k tomu uvádí: „Zákon č. 82/1998 Sb. totiž reflektuje pouze škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, čímž znemožňuje náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci jiným způsobem. Mezi nové instituty, které nový správní řád přinese, patří především veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a některé jiné úkony správního orgánu (vyjádření, osvědčení a sdělení podle části čtvrté nového správního řádu). Je nesporné, že rovněž za škodu způsobenou na základě těchto institutů by měl stát nebo územní samosprávné celky odpovídat. V případě veřejnoprávních smluv a opatření obecné povahy se tyto instituty výslovně podřazují pod režim rozhodnutí, takže po procesní stránce se bude v případě náhrady škody způsobené těmito instituty postupovat tak, jako by šlo o nezákonné rozhodnutí.

    Přestože důvodová zpráva k novele č. 160/2006 Sb. poměrně jednoznačně stojí na stanovisku, že by se podle zákona měly odškodňovat i újmy vzniklé v důsledku nezákonné veřejnoprávní smlouvy, nezákonného opatření obecné povahy a nezákonných jiných úkonů správního orgánu podle části čtvrté správního řádu, a to jako nezákonná rozhodnutí v širším smyslu, je s podivem, že se toto přesvědčení zákonodárce neprojevilo ve výslovné novelizaci konkrétních ustanovení.

    Podle § 171 spr. řádu není opatření obecné povahy ani právním předpisem, ani rozhodnutím. Na opatření obecné povahy se pohlíží jako na obecně konkrétní akt, který je specifický jednak konkrétním vymezením předmětu, jednak obecností adresátů. Subsumovat opatření obecné povahy pod pojem nezákonného rozhodnutí ve smyslu komentovaného zákona je sice možné, nicméně nejde z hlediska teorie práva o „rozhodnutí“. Na rozdíl od správního rozhodnutí opatření obecné povahy nenabývá právní moci, můžeme nanejvýše hovořit o jeho platnosti a účinnosti. Obdobně je tomu u veřejnoprávních smluv i u úkonů podle části čtvrté správního řádu. To je však řešeno v § 8 odst. 2, který umožňuje uplatnit nárok bez ohledu na právní moc nezákonného rozhodnutí.

    I přes přetrvávající deficit výslovné úpravy přímo v textu zákona je úmysl zákonodárce, vyjádřený v uvedené důvodové zprávě, zřejmý. Extenzivní výklad pojmu nezákonné rozhodnutí se opírá o účel a smysl komentovaného zákona, tj. odškodnit poškozeného za újmu způsobenou mu při výkonu veřejné moci, a rovněž o tvrzení, že institut opatření obecné povahy se výslovně podřazuje pod režim rozhodnutí. Ačkoliv toto tvrzení není zcela srozumitelné, lze se domnívat, že tím měl zákonodárce na mysli, že podle § 174 odst. 1 spr. řádu se na úpravu opatření obecné povahy použijí přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu, která reguluje postup správního orgánu při vydání deklaratorního nebo konstitutivního rozhodnutí o právech a povinnostech účastníků řízení.

    Nelze popřít, že mezi pojmem rozhodnutí a institutem opatření obecné povahy panuje silná vazba. Vyjdeme-li k tomu z deklarovaného úmyslu zákonodárce a účelu a smyslu komentovaného zákona, lze se přiklonit k názoru, že věcná působnost § 20 odst. 1 se vztahuje i na situace, kdy poškozenému vznikla újma v důsledku nezákonného opatření obecné povahy, které bylo pro tuto nezákonnost v přezkumném řízení nebo v rámci správního soudnictví zrušeno. Takový výklad je jistě vhodnější než to, aby bylo poškozenému odňato právo domáhat se náhrady škody způsobené nezákonným opatřením obecné povahy podle § 20 odst. 1 nebo aby soudy zakládaly novou skutkovou podstatu odpovědnosti státu nebo územního celku v samostatné působnosti zcela mimo režim zákona.

    V souvislosti s podřazením institutu opatření obecné povahy pod hypotézu § 20 odst. 1 se nabízí zajímavá otázka, zdali osoba, která utrpěla újmu v důsledku nezákonného opatření obecné povahy, je oprávněna domáhat se náhrady újmy postupem podle komentovaného zákona, když neuplatnila připomínky dle § 172 odst. 4 spr. řádu nebo nepodala písemné odůvodněné námitky dle § 172 odst. 5 spr. řádu. Jinými slovy vyvstává otázka, zdali zejména nepodání písemných námitek nelze hodnotit jako nevyčerpání všech procesních prostředků určených k ochraně práva dle § 8 odst. 3 komentovaného zákona. Vzhledem k povinnosti poškozeného předcházet vzniku škody všemi dostupnými procesními prostředky lze konstatovat, že jde jednoznačně k jeho tíži, pokud písemně odůvodněné námitky nepodal. Je na soudu, aby po zhodnocení okolností konkrétního případu zvážil, zdali vůbec nárok na náhradu škody vzniká nebo zdali procesní pasivita poškozeného v řízení je důvodem alespoň pro snížení náhrady.“

    VOJTEK, Petr. § 8 [Nezákonnost pravomocného rozhodnutí]. In: VOJTEK, Petr, BIČÁK, Vít. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. 4. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 94: „Nový správní řád navíc přinesl do českého právního řádu některé nové instituty, které nejsou zákonem o odpovědnosti státu za výkon veřejné moci předvídány. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb. mezi ně „patří především veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a některé jiné úkony správního orgánu (vyjádření, osvědčení a sdělení podle části čtvrté nového správního řádu). Je nesporné, že rovněž za škodu způsobenou na základě těchto institutů by měl stát nebo územní samosprávné celky odpovídat. V případě veřejnoprávních smluv a opatření obecné povahy se tyto instituty výslovně podřazují pod režim rozhodnutí, takže po procesní stránce se bude v případě náhrady škody způsobené těmito instituty postupovat tak, jako by šlo o nezákonné rozhodnutí. V případě úkonů správního orgánu podle části čtvrté správního řádu jde o instituty, které lze výkladem považovat za nesprávný úřední postup, neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 5 písm. a) a zákon nestanoví definici nesprávného úředního postupu, která by takovýto výklad vylučovala.“ K otázce případné odpovědnosti za škodu vzniklou v souvislosti s veřejnoprávní smlouvou či s opatřením obecné povahy se zatím judikatura dovolacího soudu neměla příležitost vyjádřit, resp. zatím spíše jen naznačila, že u škody způsobené vydáním či změnou územního plánu, které podle § 6 odst. 5 písm. c) StavZ spadají do samostatné působnosti obce, se nárok na náhradu újem, na něž nedopadá zvláštní režim náhrady za změnu v území podle § 102 odst. 2 StavZ, posuzuje podle zákona č. 82/1998 Sb. Podle § 43 odst. 4 věty čtvrté StavZ se přitom územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu (Rc 89/2016). Jednoznačně formulovaná představa důvodové zprávy není už natolik jednoznačně přijímána právnickou literaturou, a to zejména ve vztahu k veřejnoprávní smlouvě. Značně zdrženlivě se k tomu staví například Ištvánek, Simon, Korbel 2017 s. 181–182, s poukazem též na jistá úskalí podřazení opatření obecné povahy pod režim nezákonného rozhodnutí.“

    Závěr:

    Tuto stručnou glosu je tedy možno shrnout tak, že závěr, ke kterému dospívá kolega ve svém článku, a to sice, že zrušená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví nemohou být už jen pro svou formu (OOP) nezákonnými rozhodnutími ve smyslu odškodňovacího zákona, nelze dle mého přesvědčení považovat za správný.

    [1] https://www.epravo.cz/top/clanky/spravnim-soudem-zrusena-mimoradna-opatreni-ministerstva-zdravotnictvi-a-nahrada-skody-111076.html

    Vladimír Janošek