Co se stalo a co se může stát – několik poznámek k nálezu Ústavního soudu ČR II.ÚS 3212/18

    Tak nejprve k tomu co se stalo. Dne 17. dubna 2019 Ústavní soud vydal nález II.ÚS 3212/18 ve kterém soudci Ústavního soudu, V. Šimíček a K. Šimáčková, dospěli k většinovému názoru, že rozhodnutím Nejvyššího správního soudu došlo k porušení svobody podnikání a svobody projevu stěžovatele, který na vstupních dveřích své provozovny Hotel Brioni vyvěsil následující informaci: S platností od 24. 3. 2014 neubytováváme občany Ruské federace. Důvodem je anexe Krymu. Služby našeho hotelu mohou využít pouze ti občané RF, kteří se podepíší pod prohlášení, ve kterém vyjádří svůj nesouhlas s okupací Krymu, který odporuje všem normám, které by měly platit v 21. století. Váš hotel Brioni Boutique.

    Rozsudek Nejvyššího správního soudu, kterým byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatele do rozsudku Krajského soudu v Ostravě, který, vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, uložil stěžovateli správní pokutu z důvodu porušení zákazu diskriminace spotřebitele stanoveného v § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, byl Ústavním soudem zrušen. Ze závěru nálezu vyplývá, že rozhodnutím Nejvyššího správního soudu došlo k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny (svoboda podnikání) a čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny (svoboda projevu).

    Nejvyšší správní soud shledal, že v daném případě došlo k diskriminaci na základě státní příslušnosti, přičemž konstatoval, že v této věci stěžovatel zacházel s občany Ruské federace odlišně a takové jednání bylo pro ně zjevně omezující, zatímco pro zájemce o ubytování jiné než ruské státní příslušnosti byl přístup k ubytovacím službám nepodmíněný, tedy snadnější. Dvoučlenná většina soudců senátu Ústavního soudu se však v nálezu případnou diskriminací na základě státní příslušnosti v podstatě nezabývá a zaměřuje se výlučně na základní svobody stěžovatele – konkrétně na svobodu podnikání a svobodu projevu. Tyto již nepoměřuje se základním právem určité skupiny osob na rovné zacházení, jež může být jednáním stěžovatele negativně dotčeno.  Bez bližší analýzy a odůvodnění se nález (v bodu 26.) pouze omezuje na konstatování, že: V nyní projednávané věci ostatně stěžovatel nezacházel rozdílně s cizinci (resp. občany Ruské federace) oproti českým státním občanům, případně občanům jiných států tak, že by jim a priori odepřel poskytnutí ubytovacích služeb (nejednalo se o omezení typu „Američanům nenaléváme“). Poskytnutí těchto služeb totiž odepřel jen těm občanům Ruské federace, kteří by odmítli podepsat shora citované prohlášení odsuzující anexi Krymu.

    Pokud tento výrok měl být samotným odůvodněním toho, že k diskriminaci na základě státní příslušnosti v daném případě nemohlo dojít, tak si nelze nepoložit jednoduchou otázku: Není snad jednání, které poskytnutí služeb občanům určitého státu podmiňuje tím, že projeví stejné politické smýšlení jako poskytovatel služeb, již samo o sobě diskriminační? Zda se jedná o časové rozlišení a priori nebo a posteriori není relevantní, když těm občanům Ruské federace, kteří prohlášení odmítnou podepsat, bude odepřeno poskytnutí služeb, protože jsou ruští občané, a protože nesdílejí stejné politické názory jako poskytovatel služeb.  Tento výrok nálezu spíše potvrzuje, že v daném případě mohlo dojít k diskriminačnímu zacházení nejenom na základě státní příslušnosti, ale také na základě politického smýšlení. Zda takovýmto způsobem vykonávaná podnikatelská činnost provozovatele baví a dělá mu radost, nebo zda svým názorem pozitivně ovlivňuje chování jiných, je samozřejmě zcela irelevantní.

    Skutečnost, že stěžovatelovo jednání mohlo nést znaky diskriminace na základě politického smýšlení, je naznačeno dále v samotném nálezu (bod 27.), kde je srovnáváno jednání stěžovatele s knižní postavou doktora Galéna následovně:  Stejně tak stěžovatel v nyní projednávané věci zjevně chtěl jednak projevit svůj názor na protiprávní anexi Krymu, a jednak chtěl alespoň v malé míře působit na ty osoby, které se podílejí (resp. podílet mohou) na politickém životě státu, kterého považoval za agresora. Nelze nevnímat, že tento výrok naráží na princip kolektivní viny všech občanů Ruské federace za politické činy státu, jehož jsou občany. Uplatňování principu kolektivní viny je zejména nepřijatelné pokud se jedná o posuzování toho, zda došlo k zásahu do základních lidských práv a svobod či nikoliv.

    V. Šimíček a K. Šimáčková v nálezu docházejí k závěru, že se stěžovatel vytčeným jednáním nedopustil nepřípustné diskriminace spotřebitele, jelikož důvody, pro které podmínil ubytování v hotelu pro občany Ruské federace, nebyly zákonem zakázané, nenávistné, ponižující ani iracionální, nýbrž byly zjevně motivovány jeho bezprostřední reakcí na protiprávní akt anexe Krymu, kdy stěžovatel právě touto formou chtěl vyjádřit svůj nesouhlas s touto okupací. Svůj závěr opírají o čl. 26 odst. 1 Listiny (svoboda podnikání) a čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny (svoboda projevu). Namístě je však otázka: a co obecné ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny? To upravuje obecný zákaz diskriminace následovně: Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. V nálezu je toto ustanovení zmíněno pouze v tom smyslu, že nezakazuje diskriminaci na základě státní příslušnosti (bod 25.): čl. 3 Listiny, antidiskriminační zákon ani evropská antidiskriminační směrnice však nezařazují jako zakázaný diskriminační důvod státní příslušnost (s výjimkou odlišného zacházení s občany z jiných členských států Evropské unie). Byť státní příslušnost není jedním z diskriminačních důvodů uvedených v čl. 3 Listiny, nález však již neřeší, že Listina zakazuje diskriminaci z důvodu politického smýšlení, které stěžovatel vynucoval na jeho potenciálních klientech, když podmiňoval poskytování služeb občanům Ruské federace tím, že podepíší, že sdílí určité politické smýšlení (na anexi Krymu). Jak se uvádí v nálezu, stěžovatel chtěl zřetelně vyjádřit svůj politický názor, což ale neznamená, že bude nutit ostatní, aby jeho názor přijímali pod pohrůžkou odmítnutí poskytnout služby. Konstatování, že stěžovatel proto nemůže být podezříván ani z toho, že se ve skutečnosti jednalo jen o jakousi záminku, jak diskriminovat občany jiného státu (bod 36.) nemá oporu ve skutkových okolnostech případu.

    Nabízí se další otázka, a to posouzení daného případu z pohledu Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, když dvoučlennou většinou soudců senátu Ústavního soudu zmíněný antidiskriminační zákon a evropská antidiskriminační směrnice jsou podústavní předpisy. Nález ohledně posouzení případu z hlediska Úmluvy mlčí. Z textu nálezu nevyplývá, že by daný případ byl posuzován z hlediska relevantních ustanovení Úmluvy a příslušné judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Lze nalézt pouze konstatování (v bodu 24.), že Ústavní soud také plně respektuje „diskriminační test“ dovozený z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Jakým způsobem je tento „test“ aplikován v daném případě již není uvedeno.

    Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod je součástí ústavního pořádku České republiky jako ratifikovaná a vyhlášená mezinárodní smlouva o lidských právech a základních svobodách (viz např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. června 2002). Při přezkumu ústavnosti je tedy Ústavní soud Úmluvou vázán, stejně jako Ústavou a Listinou, a měl by posuzovat (a obecně posuzuje) soulad norem vnitrostátního práva a aktů vnitrostátních orgánů přímo s příslušnými ustanoveními Úmluvy, tedy nejenom s příslušnými ustanoveními Listiny základních práv a svobod. V daném případě bylo předmětem ústavního přezkumu právo na zákaz diskriminace. Základní právo na zákaz diskriminace upravuje čl. 14 Úmluvy, který zní následovně: Užívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení.

     Z textu ustanovení je zřejmé, že výčet diskriminačních důvodů je pouze demonstrativní (není uzavřený, jsou uvedeny pouze příklady). Kromě toho, že je výslovně uveden zákaz diskriminace z důvodu politického smýšlení, lze dovodit, že čl. 14 zakazuje diskriminaci založenou na jakémkoliv důvodu, tedy i na důvodu státní příslušnosti (např. ve věci A. H. a další v. Ruská federace byla předmětem stížnosti diskriminace z důvodu státní příslušnosti, jelikož občanům Spojených států bylo zákonem zakázáno adoptovat děti z Ruské federace). Avšak tohoto článku se lze dovolávat pouze společně s jiným hmotněprávním ustanovením Úmluvy, tzn. lze jej uplatnit, pouze pokud je současně namítáno také porušení např. svobody projevu (čl. 10), která zahrnuje svobodu politického názoru, nebo práva na soukromý a rodinný život, které Úmluva zaručuje (k tomu dále viz V. Pejchalová Grünwaldová, Diskriminace z pohledu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, Bulletin advokacie č. 4/2006). Bylo by namístě zkoumat, zda jednáním stěžovatele nemohlo dojít k zásahu do práva skupiny osob (občanů Ruské federace) na zákaz diskriminace ve spojení s článkem 10 Úmluvy, který jim zaručuje na území České republiky svobodu politického názoru.

    K tomu je třeba poznamenat, že stát má vedle „negativních“ závazků spočívajících v povinnosti zdržet se zásahů do základních práv a svobod jednotlivců také „pozitivní“ závazky spočívající v povinnosti jednat tak, aby nedocházelo k zásahům do základních práv a svobod jednotlivců ze strany nejenom státních orgánů, ale také ze strany ostatních jednotlivců. To znamená, že ochrany základních práv a svobod garantovaných Úmluvou se jednotlivci mohou domáhat nejenom ve vztazích vertikálních (stát-jednotlivec), ale také ve vztazích horizontálních (jednotlivec-jednotlivec). Jinými slovy, základní práva a svobody působí také mezi jednotlivci navzájem, přičemž právo jednoho je limitováno právem druhého, a to i přesto, že ani jeden nezamýšlí zasahovat do práva druhého. Pokud jeden nepřiměřeně a neoprávněně zasahuje do základních práv a svobod druhého, je povinností státu přijmout adekvátní opatření k tomu, aby takovým zásahům zabránil. Tato povinnost zahrnuje také procesní ochranu.

    Pokud se senát Ústavního soudu vůbec nezabýval otázkou možného zásahu do práva na svobodné vyjadřování a zastávání určitého politického názoru určité skupiny osob (občanů Ruské federace – potenciálních klientů stěžovatele), chráněného článkem 10 Úmluvy, v důsledku jednání stěžovatele, je třeba zabývat se otázkou, zda došlo k naplnění pozitivních závazků ze strany státu ve smyslu Úmluvy.

    V daném případě podpis politického prohlášení neznamenal nic jiného než „povolení“ ke vstupu do ubytovacích prostor stěžovatele. Ruští občané, kteří nepodepíší prohlášení, že se ztotožňují s politickým názorem stěžovatele, mají vstup zakázán. Je také možné, že někteří ruští občané mohou prohlášení podepsat jen proto, aby se mohli ubytovat (unaveni po cestě, nechce se jim hledat jiný hotel), ačkoliv ve skutečnosti zastávají jiný politický názor na anexi Krymu než stěžovatel. Potom je namístě použít argumentaci Evropského soudu pro lidská práva, který konstatoval ve věci Appleby a další v. Spojené království, že tam, kde, zákaz vstupu na (soukromý) majetek má za důsledek bránění v jakémkoliv výkonu svobody projevu nebo pokud jím může dojít k potření podstaty této svobody, nelze vyloučit, že dotčenému státu mohl vzniknout pozitivní závazek ochránit výkon této svobody zaručené Úmluvou tím, že upraví výkon majetkových práv. Příkladem lze uvést další případ Dink v. Turecko, ve kterém Evropský soud pro lidská práva zdůraznil, že státy mají povinnost (pozitivní závazek) vytvářet příznivé prostředí pro účast na veřejné debatě pro všechny zúčastněné osoby a umožnit jim tak, aby mohly vyjadřovat své názory a myšlenky beze strachu, i když se neshodují s názory, které zastávají státní orgány nebo významná část veřejnosti, a to i když jsou pro státní orgány nebo veřejnost šokující nebo popuzující.

    V daném případě tedy nejde o to, zda se dva soudci senátu Ústavního soudu ztotožnili s politickými názory stěžovatele či nikoliv, nýbrž o to, zda byly a měly být dodrženy pozitivní závazky, které ukládá Úmluva, ze strany České republiky. Na prvním místě by v demokratické společnosti měla být vždy vláda práva. Již Marcus Tullius Cicero ve své „Řeči na obranu Caeciny“ uvedl: „Občanské právo se nemůže ani ohýbat přízní, ani drtit mocí, ani narušovat penězi.“ A ze stejných základů vychází John Rawls ve slavné „Teorii spravedlnosti“ o dva tisíce let později:  „Ve spravedlivé společnosti jsou proto svobody rovnoprávného občanství chápány jako něco pevně daného; práva zajištěná spravedlností nejsou předmětem politického handrkování ani kalkulem společenských zájmů.“

    Nelze nezmínit, že Úmluva obsahuje také článek 17 Úmluvy (zákaz zneužití práva), který stanoví, že: Nic v této Úmluvě nemůže být vykládáno tak, jako by dávalo státu, skupině nebo jednotlivci jakékoli právo vyvíjet činnost nebo dopouštět se činů zaměřených na zničení kteréhokoli ze zde přiznaných práv a svobod nebo na omezování těchto práv a svobod ve větším rozsahu, než to Úmluva stanoví. Nebylo by od věci posoudit obsah nálezu ve světle tohoto ustanovení.

    A nyní k tomu co se může stát. Právně závazný nález Ústavního soudu není rozhodnutím dvou soudců Ústavního soudu, ale rozhodnutím jménem České republiky. Žádný stát nenese libě skutečnost, že jiný stát diskriminuje jeho občany z jakéhokoliv důvodu. Není tedy vyloučeno, že by Ruská federace nemohla podat mezistátní stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva, neboť to umožňuje článek 33 Úmluvy, který zní následovně: Každá Vysoká smluvní strana může oznámit Soudu každé údajné porušení ustanovení Úmluvy Protokolů k ní jinou Vysokou smluvní stranou. Nelze samozřejmě spekulovat o tom, jak by v případě takového mezistátního sporu Evropský soud pro lidská práva rozhodl. Jedno je však jisté. Proti rozhodnutí Ústavního soudu se sice nelze odvolat na základě vnitrostátních právních předpisů, leč na poli mezinárodního práva veřejného přezkum tohoto nálezu možný je. A proto si na závěr dovolím citovat z učebnice mezinárodního práva veřejného, jejímž autorem je profesor Jiří Malenovský: Skutečnost, že určitý orgán veřejné moci v ČR nerespektuje lidskoprávní závazek státu z mezinárodního práva, a jde přitom o skutečnost, jež je z hlediska vnitrostátního práva již nezvratná, znamená porušení mezinárodního závazku, a je tudíž v rozporu i s čl. 1 odst. 2 Ústavy, tj. v rozporu s ústavním pořádkem.

    Mgr. Vladimíra Pejchalová Grünwaldová, LL.M., Ph.D.