Baxa: Ze soudců NSS by dobrého předsedu vylosoval i papoušek

V lednu 2003 Josefa Baxu jmenoval prezident republiky Václav Havel jmenoval předsedou Nejvyššího správního soudu, jímž je dodnes. Foto: NSS

Funkční období Josefa Baxy v čele Nejvyššího správního soudu (NSS) se chýlí ke konci. Proto se v kuloárech neustále spekuluje o tom, kdo ho na tomto vlivném místě nahradí. Nástupce vybere prezident. Limitující pro něj ale je, že předsedou musí být podle zákona soudce, který již působí v rámci NSS. Favoritem Pražského hradu je podle informací České justice dosavadní místopředseda soudu Michal Mazanec.

Ministr spravedlnosti Robert Pelikán oznámil, že v příští vládě už nebude a odchází z politiky. Co justici jeho éra dala a naopak vzala?
Ministr Pelikán měl jako celá řada jeho předchůdců mnoho nápadů. Chtěl změnit mnoho věcí, ale neuvědomil si, že má omezené možnosti a má omezený čas. Místo toho, aby si vybral dvě nebo tři témata a ta dotáhl, tak si vzal velké plátno a chtěl ho pomalovat celé. Za prvé si neuvědomoval rozsah těch věcí a druhá věc je, že se domnívá, že vše ví nejlépe sám. Dost odmítal jakoukoliv komunikaci, ať už to bylo s představiteli justice nebo profesních organizací, což mu bohužel vydrželo po celé funkční období.

Co byste na něm ocenil?
V jeho projevech nebo stanoviscích, které se netýkaly justice, jsem si ho vážil. Oceňuji, že dokázal zaujímat i menšinové, nepopulární názory. Že v tom směru nemyslel na svůj politický úspěch nebo popularitu. Bohužel v těch základních justičních věcech, i když už pak s justicí začal mluvit, tak separátně mluvil s nějakou skupinou funkcionářů, pak zase separátně s jinou skupinou funkcionářů a ty problémy se snažil řešit parciálně

Od začátku roku začaly platit podzákonné předpisy, které upravily způsob přípravy a výběru budoucích soudců. Vy jste instrukci ministra označil za protiústavní. Ministr Pelikán sliboval, že vyhlášky i instrukci přetaví v novelu zákona o soudech a soudcích, aby tak výrazná změna doznala zakotvení v zákoně. To už se ale za jeho éry nestane. Co to znamená pro justici?
Pokud bude hrozit nějaká katastrofa, tak není pro příštího ministra nic jednoduššího, než škrtem pera tu instrukci zrušit ze dne na den. Což je zase důkaz toho, že takhle se to dělat nemělo. Zákonná forma nebyla otázkou jen důrazu na formu, ale i na to, co s tím je spojené. Když je přijat zákon, probíhá legislativní proces a veřejná debata, což se projeví na jeho obsahu. Přijatý zákon pak má nějakou trvanlivost. Diskuse o výběru soudců se zredukovala na to, kdo komu bere moc. Jestli ministr bere moc předsedům soudů, nebo předsedové soudu jemu. Ale vůbec se nemluvilo o těch dětech, tedy o mladých adeptech, kteří musí v určité chvíli udělat docela odpovědné rozhodnutí a chtějí vědět, co mají udělat pro to, aby se někdy v budoucnu mohli stát soudcem. Ne koho mají znát, anebo jestli to, co si dnes přečtou, bude platit ještě za dva, za tři, nebo za pět let. Když mladým právníkům v justici nenabídnete plat, jako by jim nabídl soukromý sektor, tak oni to vezmou, protože investují do své budoucnosti, dostanou se k profesní zkoušce a někdy se dostanou k iniciovanému povolání, třeba k soudcovskému, nebo jinému. Ve chvíli, kdy jim vezmete i perspektivu, nedáte jim plat, tak ti lidé se otráví, odejdou a na jejich místa přijde horší kvalita. Což není jen otázka soudcovských zdrojů, ale je to otázka i výkonu soudnictví. Asistenti, nesoudcovské osoby nebo soudní personál má také nějakou rozhodovací pravomoc a kvalita tím jde samozřejmě také dolů. Všechno to jsou velmi nepromyšlené kroky.

S tím, že by se soudci měli vybírat centrálně, souhlasíte?
Myšlenka je správná, ale ministr musel vědět, že vstupuje do nějakého běžícího systému. Měl dobře promyslet, co to opatření udělá v čase. Najednou se zavřou vrata, vlastně nebudou vůbec vybíráni noví soudci a bude chybět přirozená obměna soudců, která musí stále běžet. A to je odpovědnost ministra Pelikána. To je špatně. Společnost musí říct, jaké chce mít soudce, aby jim mohla věřit. To nemá být rozhodnutí ministra, nebo ministerstva, nebo dokonce ani těch samotných soudců. Chceme mít za soudce právníky ve druhém poločase jejich profesní dráhy? Nebo naopak chceme mít ten dorost od fakulty a vychovat je k obrazu svému? Ale vlastně k jakému, když nepoznají běžný život. Důležité je si uvědomit, že je to komplexní otázka. Protože jinak budete definovat osobnost soudce podle toho, v jakém prostředí pracuje. Jaká bude v občanském nebo trestním řízení role soudce a účastníků? To jsou otázky, o kterých se bude muset při kodifikaci mluvit. Má to být spíš liberální typ procesu, kde budou aktivní strany, profesionálové, advokáti, a soudce tam bude velmi zdrženlivý rozhodčí v pozadí, nebo to bude takový ten sociální typ procesu, kde naopak předpokládáme, že soudce bude mít velkou odpovědnost jak za průběh, tak za výsledek toho sporu? A ty účastníky bude poučovat, bude tam viditelný. Pak na ně budete klást úplně jiné nároky. To je komplexnost té úvahy, kterou nespláchnu tím, že vydám přes závit instrukci a řeknu, že teď jsem to všechno vyřešil a sjednotil.

Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa na sněmu Soudcovské unie Foto: archiv

Hnutí ANO bude mít asi znovu nového ministra spravedlnosti. Zkoušeli jste jako zástupci justice hovořit s premiérem o tom, jaký by měl nový ministr typově být a co by měl řešit?
Mě se na to nikdo neptal, ale je otázka, zda by se na to vůbec měl ptát. Obecně ministrů už bylo tolik, že se z toho dá zpracovat srovnávací studie. Od roku 1989 to byli muži, ženy, mladí, staří, advokáti, soudci, a s výjimkou komunistů snad všechny politické strany. Proč se nikomu nic pořádného nepodařilo? Když ke střídání ministrů dojde v průběhu funkčního období vlády a ten ministr přijde ze stejné strany, stejně na sebe nenaváží. Přitom který ministr má takovou intelektuální zásobu lidí, jako má ministr spravedlnosti? Tady má 3000 soudců a dalších 1300 státních zástupců, notáře, advokátní komoru, se kterou může komunikovat… to nemá každý ministr. Nejde o to, že bychom ho chtěli nahrazovat, nebo vodit za ruku. Jenom ať nás trošku poslouchá, protože my jsme byli před ním a budeme i po něm. Nedávno na společném setkání s Robertem Pelikánem poté, co oznámil svůj odchod z ministerstva, nám říkal: Já jsem regulátor a vy jste regulovaní. A jestli si myslíte, že regulátor se bude ptát regulovaných jak, anebo zda chtějí být regulováni, tak to se tedy mýlíte.

Ano, tím ministr Pelikán argumentoval často. A také tím, že soudci nemají psát zákony.
Ano, ale ani děti nemají psát zákony. Nemusíme psát zákony, ale na druhé straně třeba v připomínkovém řízení, když chce někdo měnit legislativu, která funguje a běží, tak bych se zeptal těch, kteří s ní nakládají, zda je změna třeba nebo v jakém rozsahu.

Nejbouřlivější debaty o obsazování resortů se vedou kvůli jiným ministerstvům. Ministerstvo spravedlnosti je spíše v tomto ohledu takovou Popelkou. Není to chyba na straně justičních špiček, že nedokáží v politicích vytvořit představu, jak je resort důležitý, jaké má problémy a co je potřeba řešit?
My jsme měli myšlenku vytvoření institucionální platformu pro tento dialog. Chtěli jsme, aby vznikla Nejvyšší rada soudnictví, která by byla partnerem parlamentu, vlády a prezidenta. Aby se opustila představa, že justice je jeden z rezortů vlády a že za to odpovídá člen vlády.

Nejvyšší rada soudnictví ale určitě v nejbližší době nevznikne a vy musíte hrát s rozdanými kartami.
Kdykoliv mě, profesora Šámala nebo doktora Rychetského někdo pozve k jednání, tak to nikdy neodmítneme. Dokonce náš soud pravidelně navštěvují ústavně právní výbory. Skutečně se vede diskuse s poslanci, navštěvujeme i justiční podvýbor.

V éře Roberta Pelikána byl sněmovní ústavně právní výbor spíše nakloněn justici, než ministrovi. Ale příliš vám to asi ve finále nepomáhalo…
My jsme na schůze výboru chodili proto, že se s námi před tím nikdo nebavil. Psali jsme v rámci legislativního procesu různé připomínky, a to bylo buď bez reakce, nebo to bylo odbyté tím, že s tím ministerstvo nesouhlasí. Tak nám nezbylo nic jiného, než se vnutit do legislativní rady vlády, nebo parlamentních výborů a tam to znovu vysvětlovat. Ale já jsem z toho měl trošičku nepatřičný pocit.

Kvůli tomu, že jste byli v podstatě lobbisté?
Někteří k tomu i tak přistupovali. Kdysi jsme byli v Senátu a senátor Kubera nám tam říkal ‚nedělejte tu z toho zase justiční seminář‘ a že jsme justiční lobby. Oni jsou na to asi takhle zvyklí. Ale nechápou, že nám nejde o vlastní zájmy. Můžeme se bavit o vlastním zájmu, když se budeme bavit o soudcovských platech. Ale přece jak má fungovat procesní prostředí, nebo jak má institucionálně justice vypadat, to není o našich zájmech. Typickým příkladem je přenos sporů o nezaplacené faktury z Českého telekomunikačního úřadu na soudy. My musíme říct, že nemůžeme převzít agendu, kterou nezvládneme z kapacitních důvodů zodpovědně vykonávat. A takových věcí je mnoho.

V rámci kongresu Právní prostor jste zmiňoval, že délka správních řízení se stále prodlužuje. Mělo by se s tím něco dělat, aby se ta doba zkrátila?
Ano. Jsem si tím jistý. Správní soudnictví pořád zůstává Popelkou, zejména na úrovni krajských soudů. Jsou to malé úseky a předsedové krajských soudů se starají o velké úseky a tohle jde stranou pozornosti. Snažíme se situaci vylepšovat. Díky naší snaze ministerstvo přidělilo asistenty soudcům krajských soudů. Díky naší iniciativě byla před časem přijata novela procesního předpisu, aby se odblokoval Městský soud v Praze, kdeje délka řízení mnohonásobně větší, než u jiných krajských soudů.

Exministr Jan Chvojka s Josefem Baxou loni řešil Nejvyšší radu soudnictví Foto: NSS

Stejně jako v Praze, Brně, nebo například v Ústí nad Labem trvají řízení mnohem déle, takže můžeme mluvit o tzv. vícerychlostní justici. Situace se tak zlepšuje, což ale samozřejmě láká další účastníky k tomu se soudit. Vzestup té agendy bude podle mého názoru trvalý a na to je potřeba reagovat. Jednak personálním posílením krajských soudů. Na úrovni Nejvyššího správního soudu si musíme konečně říci, že nejvyšší soudy nemají řešit všechny případy stejně. Všechny případy nezasluhují stejnou pozornost, musíme přistoupit k selekci. Máme institut nepřijatelnosti kasační stížnosti. Kasační stížnost, která svým významem nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, se může odmítnout pro nepřijatelnost, když existuje judikatura. To využíváme od roku 2005, kdy byl přetlak azylových žádostí. Institut máme od roku 2005 v soudním řádu správním, je odzkoušen v tisících případů, prošel v desítkách a stovkách správních případů Ústavním soudem a umíme s ním zacházet. Nyní si myslíme, že nastal čas, aby se z toho stal obecný institut. Nejvyšší soud si také vybírá dovolání.
Další cesta je cesta organizační. Díky pobočkám krajských soudů jsou správní úseky na 11 místech. Když na nich rozprostřete 90 soudců, tak je jasné, že to jsou spíš soudečky. Správní soud nebude nikdy soud pro všechny, a z toho důvodu bych si do budoucna představoval, že by správní soudnictví mělo být organizováno na čtyřech krajských soudech, dvou českých a dvou moravských.

A měly by tyto soudy ještě pobočky?
Ne. Bez poboček. Aby vznikly soudy, které budou středně velké. Měli by okolo dvaceti až třiceti soudců.

Takže vy byste je vyňal z kompetence těch stávajících krajských soudů a byly by to samostatné instituce?
To je podle mého názoru ideální řešení. Aby vznikly krajské správní soudy, v tomto omezeném rozsahu a aby se tam ti lidé koncentrovali. A i z hlediska sjednocování judikatury by to bylo pochopitelně mnohem jednodušší.

Konzultoval jste to s předsedy krajských soudů?
My dlouhodobě společnou řeč nenacházíme, protože naše představa o tom, jak mají vypadat správní úseky, je jiná než jejich.

Předpokládám, že neshody máte zejména v oblasti personálního obsazení.
Zejména. My se snažíme o úzké procesní a informační vztahy se správními úseky. Otevřeli jsme jim přístup k našim informacím, k našim databázím judikatury. V podstatě jsme je přesvědčili, aby svá rozhodnutí publikovali s našimi na webu. Oni jsou nám blíž, než jsou možná s jiným úsekem svých krajských soudů. Ale potíž je v tom, že jsou malé. Třeba v Hradci Králové je místopředsedkyně pro správní úsek a pro obchodní úsek. A jinde je to podobně. Jsme zase na začátku – dodnes se všichni nesmířili s představou, že někdo půjde rovnou ke krajskému soudu. Ale správní soudnictví takové je. Jsem pyšný na to, že z našich asistentů vychováváme budoucí kolegy. Máme 60-70 asistentů od začátku historie soudu, kteří mají odbornou justiční zkoušku a z nich nějakých 30 nebo 35 už je i v talárech, dokonce pět z nich se v mezidobí stalo soudci NSS. Zdroje jsou a o budoucnost nemám obavu. Ale s lidmi je samozřejmě třeba pracovat.

Při tiskové konferenci na NSS Foto: archiv

Budete tedy žádat personální posílení správních úseků u ministra?
Je otázka, jak na to zareagují předsedové. Protože třeba když jsme prosadili asistenty na správní úseky, tak se někteří předsedové krajských soudů začali olizovat a říkali, že je na správní úseky nepotřebují a dají je na insolvence. Byly by to desítky. Neříkám, že by jich mělo být jednou tolik. Sám to nemám propočítané. Ale určitě to zase nemůže fungovat tak, že když se zvýší agenda, automaticky se přidají soudci. Navýšíte kapacitu, stav se trochu zlepší, ale vzápětí vás to dožene a je zase plno, navíc je mnohem složitější udržet jednotnou judikaturu.

Jak dlouhé by tedy mělo být řízení před správními soudy?
Dnes je průměr dohromady dva roky, na kraji rok a půl, půl roku u nás. Ale to je moc. Je třeba vzít v úvahu, že když podáte správní žalobu, tak nejste na začátku, máte za sebou několika měsíční, ne-li několikaleté správní řízení. Jste například investor, chcete stavět a musíte dostat konečnou odpověď, jestli můžete stavět v tomhle území a jak to má vypadat. Peníze mají hodnotu v čase. Ideálem by bylo, aby řízení před správními soudy nepřesáhlo v průměru jeden rok.

Na podzim skončíte ve vedení Nejvyššího správního soudu pro 15 letech. Objevují se informace, že by vás mohl vystřídat místopředseda Michal Mazanec – ovšem bylo by to jen na tři roky, protože je mu 67 let a od 70 let by už soudcem být nemohl. Co byste říkal na jeho osobu coby toho, kdo po vás převezme pomyslný štafetový kolík předsedy?
Jednoduše stačí, když se bude dodržovat zákon. Vybírat předsedu NSS se může ze soudců tohoto soudu a funkční období trvá deset let. To znamená, jestli někdo splňuje takové parametry a má deset let před sebou soudcovské funkce a pochází z toho soudu, vybere ho prezident republiky a potvrdí to předseda vlády, tak takový člověk bude předsedou soudu. To desetileté období je velmi důležité, podobně jako u ústavních soudců, protože je zajištěná nezávislost soudu. Ten, kdo vás jmenuje, má své funkční období kratší, a i když ho zopakuje, tak nedosáhne na toho předsedu. Po deseti letech třetí prezident nebo prezident ve třetím funkčním období, bude stavěn před stejnou otázku, kdo má být předsedou soudu. Ale protože je tu zákaz opakování funkce, už musí vybrat někoho třetího. Je to systémová úprava, která má zaručit nezávislost instituce. Platí Beckettův syndrom, teorie nevděku, aby nikdo neměl pokušení se někomu zavděčovat, nebo naopak, aby nerozhodoval podle toho, co očekává. Místopředseda Michal Mazanec je ve funkci stejně dlouho, jako já. Oba jsme byli jmenováni týž den, máme za sebou 15 let a já si myslím, že je čas, aby soud dostali do rukou kolegové, kteří mají zkušenosti, elán, ale také čas k tomu, aby své představy naplnili. To objektivně pan místopředseda Mazanec nemá. A jestliže by byl jmenován na tak krátkou dobu, tak tím prezident dává najevo, že se za tři roky k té otázce vrátí. A to také není dobře. Místopředseda Mazanec má samozřejmě moji úctu, má nespornou kvalitu, zásluhy za správní soudnictví, ale objektivně už nemá čas na to, aby i sebelepší plány nebo záměry se soudem mohl uskutečnit.

Máte nějakého svého favorita?
Na to se mě nemá smysl ptát. Jen vás obecně ujistím, že máme dost lidí, z nichž i kdyby papoušek losoval, tak to nebude průšvih. Ale samozřejmě jsou tam tři nebo čtyři lidé, kteří mají i nepochybnou autoritu a organizační schopnosti k naplnění té funkce.

Eva Paseková, Petr Dimun