Evropský žalobce: Ministerstvo spravedlnosti připravilo rozsáhlou novelu zákona o státním zastupitelství

Centrála úřadu žalobce bude sídlit v Lucemburku, v jednotlivých státech ale budou působit takzvaní pověření žalobci Foto: archiv

Rozsáhlou novelu několika zákonů, především zákona o státním zastupitelství a trestního řádu, připravilo v souvislosti se vznikem instituce evropského veřejného žalobce Ministerstvo spravedlnosti (MSp). V České republice tak nejpozději od poloviny roku 2019 budou působit minimálně dva speciální státní zástupci a jeden evropský žalobce, kteří budou vyjmuti z pravomocí národních orgánů a budou mít výlučné pravomoci dozoru nad vyšetřováním trestné činnosti spojené s finančními zájmy Evropské unie (EU). Česká justice má k dispozici návrh novel všech zákonů k dispozici.

Věcná příslušnost Úřadu evropského veřejného žalobce (EPPO) bude omezena na trestné činy poškozující nebo ohrožující finanční zájmy EU a trestné činy s nimi neoddělitelně spjaté. V českém právním řádu se jedná o skutkové podstaty trestného činu poškození finančních zájmů EU podle § 260 trestního zákona. I ten však má podle návrhu doznat změn.

Úřad evropského veřejného žalobce (EPPO) bude fungovat na centrální a decentralizované úrovni. Zatímco centrální úroveň se bude skládat z evropského nejvyššího žalobce a dvaceti evropských žalobců, z nichž každý bude reprezentovat jeden členský stát zapojený do spolupráce, decentralizovanou, „národní“ úroveň budou tvořit evropští pověření žalobci, kteří budou jménem EPPO dohlížet na trestní řízení ve svých domovských státech.

Každý členský stát by měl navrhnout tři kandidáty na funkci evropského žalobce, z nichž Rada EU vybere prostou většinou jednoho, kterého do této funkce jmenuje na funkční období šesti let. Toto funkční období je neobnovitelné, avšak může být rozhodnutím Rady prodlouženo o další tři roky.
Evropský žalobce tedy může svou funkci vykonávat maximálně devět let. Nařízení navíc každé tři roky počítá s obměnou jedné třetiny evropských žalobců. Rada rozhoduje na základě doporučení výběrové komise, jejíž složení je stejné jako v případě výběru evropského nejvyššího žalobce: jde o dvanáct osob vybraných mezi bývalými členy Soudního dvora Evropské unie a Účetního dvora, bývalými národními členy Eurojustu, členy nejvyšších vnitrostátních soudů, státními zástupci na vysoké úrovni a obecně uznávanými právníky.

Nejméně dva žalobci na stát

Počet evropských pověřených žalobců není dán, ale předpokládá se, že v každém členském státu budou nejméně dva. Konečný počet bude určen evropským nejvyšším žalobcem po dohodě s MSp a NSZ, stejně jako rozdělení věcné a územní příslušnosti mezi jednotlivé evropské pověřené žalobce uvnitř každého členského státu. Evropští pověření žalobci budou jmenováni kolegiem evropského nejvyššího žalobce na jeho návrh, a to na funkční období 5 let, které je ovšem obnovitelné. Výběr kandidátů provede každý členský stát, přičemž v případě České republiky bude omezen výhradně na již činné státní zástupce.

Jak evropský žalobce, tak evropští pověření žalobci budou státními zástupci přidělenými k výkonu funkce k EPPO, avšak během této doby nebudou vykonávat funkci vnitrostátních státních zástupců.
Po skončení svého mandátu v EPPO by se měli vrátit na svou původní pozici. Během výkonu funkce v EPPO budou vyjmuti z kárné pravomoci vnitrostátních orgánů, vyjma kárného řízení týkajícího se nevhodného chování. Ve výkonu funkce nebudou také nijak podléhat dohledovým pravomocem vnitrostátních orgánů.

Naopak evropským nejvyšším žalobcem se může stát podle směrnice vedle českých státních zástupců i český soudce, proto MSp navrhuje příslušnou novelizaci zákona o soudech a soudcích, řešící dočasné přidělení takového soudce k výkonu funkce evropského nejvyššího žalobce. Toho jmenují Evropský parlament (EP) a Rada po vzájemné dohodě na funkční období sedmi let, které nelze obnovit. Rada rozhoduje prostou většinou. Výběr je založen na otevřené výzvě k přihlášení kandidátů, zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie, po níž shora uvedená výběrová komise vypracuje užší seznam způsobilých kandidátů, který se předloží EP a Radě. Ve vztahu k osobě evropského nejvyššího žalobce tak nemají členské státy účastnící se posílené spolupráce žádná návrhová oprávnění.

Novela zákona o státním zastupitelství dále upravuje nově oprávnění evropských žalobců a evropských pověřených žalobců vstupovat do českých justičních systémů a vyžadovat si informace ke své činnosti v rámci národní soustavy státního zastupitelství. Zavádí se nově obecná povinnost pro všechny státní zástupce, včetně ‚evropských‘, uvést v případě žádosti o informace zdůvodnění takové žádosti, a především možnost dočasně žádost odmítnout, „lze-li důvodně předpokládat, že by její poskytnutí ohrozilo podstatné národní bezpečnostní zájmy, průběh trestního řízení nebo bezpečnost osob“.
Z odůvodnění návrhu, na kterém ministerští právníci pracovali spolu s lidmi z NSZ, lze vysledovat jistou míru obezřetnosti „národních žalobců“ vůči svým budoucím evropským kolegům, jejichž výběr i působení ve funkci evropských žalobců nebude tak zcela v režii stávajícího vedení státního zastupitelství.

Vymezené trestné činy

U evropského i pověřených žalobců se předpokládá již zmíněný vysoký stupeň nezávislosti na „národní“ soustavě, přičemž budou mít také výlučnou pravomoc dozorovat vymezené trestné činy. Prakticky se jedná o další stupeň soustavy státního zastupitelství se zcela mimořádným postavením. „De facto jediným případem, kdy nařízení předpokládá aktivní účast vnitrostátních orgánů ve věcech řešených Úřadem, je situace předvídaná v čl. 27 odst. 2 nařízení, podle něhož po dobu, než Úřad rozhodne o tom, zda uplatní své evokační právo, vnitrostátní orgány přijmou v souladu s vnitrostátním právem jakékoli naléhavé opatření nezbytné k tomu, aby zajistily účinné vyšetřování a trestní stíhání. Pokud Úřad uplatní své evokační právo, předají příslušné orgány členských států spis Úřadu a zdrží se provádění dalších vyšetřovacích úkonů týkajících se téhož trestného činu“, uvádí se k tomu v důvodové zprávě. Případné spory o příslušnost, nedojde-li ke shodě mezi „národními“ žalobci a těmi evropskými, by podle návrhu mělo řešit NSZ.

Vedle evropských pověřených žalobců, kteří budou působit na národní úrovni, přiděleni u některého ze státních zastupitelství, bude mít možnost dozoru také evropský žalobce, a to se souhlasem stálé komory EPPO. Ta v rámci úřadu nejvyššího evropského žalobce sleduje a řídí trestní stíhání vedená evropskými pověřenými žalobci a zajišťuje koordinaci trestních stíhání v přeshraničních případech.

Od místa přidělení evropského pověřeného žalobce se bude odvíjet i místní příslušnost soudu. V případě evropských žalobců se pak příslušnost soudu odvíjí od toho, kterému pověřenému žalobci případ ‚odňal‘.

Důvodová zpráva však upozorňuje, že zatím nevyřešená je otázka vnitřní struktury EPPO, tedy nadřízenosti a podřízenosti jednotlivých složek tohoto úřadu. Jasné je to pouze u vztahu mezi evropskými pověřeným žalobci a evropským žalobcem, kdy evropský žalobce je orgánem dohledu pověřených žalobců. Problém však nastává například v případě, kdy věc dozoruje přímo evropský žalobce, zde se čeká na jednací řád EPPO.

Jakkoliv dnes ještě není známo, od kdy bude fungovat EPPO (předpokládá se, že od roku 2020, nejpozději 2021) kandidáti na funkci evropských žalobců by měli být nominováni ze strany členských států již v lednu 2019. Ujmout funkcí by se měli od listopadu téhož roku. Jmenování evropských pověřených žalobců se předpokládá v druhé polovině roku 2020.

Vznik EPPO předpokládají unijní smlouvy, na jeho konkrétním ustavení se ale státy nemohly dlouho shodnout. Nakonec bude ustaven na základě takzvané posílené spolupráce 20 členských zemí EU. K dohodě došlo v říjnu minulého roku.

Projektu se neúčastní Británie, Dánsko a Irsko, které mají dojednané příslušné výjimky. Zapojit se zatím nehodlají ani Švédsko, Nizozemsko, Polsko, Maďarsko a Malta.


Příslušnost Úřadu evropského veřejného žalobce

Věcná příslušnost EPPO je odvozena od směrnice Evropského parlamentu a Rady EU 2017/1371 a vztahuje se tak na podvody poškozující nebo ohrožující finanční zájmy EU, a to včetně trestných činů s nimi neoddělitelně spjatých a případů, kdy jsou takové podvody spáchány v rámci zločinného spolčení. Pokud jde o podvody s DPH, musí celková škoda dosáhnout nejméně 10 milionů EUR. Trestné činy musí být také zcela nebo zčásti spáchány na území jednoho nebo více členských států účastnících se spolupráce nebo státním příslušníkem těchto členských států. EPPO bude příslušný rovněž v případě, kdy takový trestný čin spáchala osoba, na niž se v době spáchání vztahoval služební řád úředníků nebo pracovní řád ostatních zaměstnanců EU. Do pravomoci EPPO však tyto trestné činy nespadají, byla-li jimi způsobena škoda nižší než 10 000 EUR; to neplatí, pokud má takový trestný čin přímý dopad na úrovni EU, nebo jsou-li z jeho spáchání podezřelí úředníci či zaměstnanci EU. EPPO bude mít také možnost přenechat národním orgánům vyšetřování případů se škodou nižší než 100 000 EUR. EPPO se po konzultaci s příslušnými vnitrostátními orgány rovněž zdrží své pravomoci, je-li ve vnitrostátním právu sankce za neoddělitelně spjatý trestný čin, který nebyl nástrojem ke spáchání trestného činu v působnosti EPPO, vyšší než za trestný čin spadající do působnosti EPPO, nebo pokud je škoda způsobená jiné oběti vyšší než škoda, která byla nebo by mohla být způsobena finančním zájmům EU. To neplatí, má-li Úřad výhodnější postavení.


Petr Dimun