Zásadní střet o podobu NSS: Baxa proti Mazancovi

Současný předseda NSS Michal Mazanec a bývalý předseda NSS Josef Baxa Koláž: ČJ

Jedná se o novelu o dvou paragrafech a jednom přechodném ustanovení. Vyvolala však zásadní střet nejen mezi klíčovými soudními institucemi, ale i mezi přáteli, a především soudci Nejvyššího správního soudu (NSS). Kvůli této novele došlo i k mimořádné situaci, kdy se musela měnit stanoviska samotného NSS v rámci připomínkového řízení.

Novelu soudního řádu správního (zákon č. 105/2002 Sb.) oficiálně připravila skupina poslanců Ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny (ÚPV) v čele s Markem Bendou. Jedná se však o změnu, kterou inicioval odcházející předseda NSS Josef Baxa, což sám nepřímo přiznává i v již zmíněném souhlasném stanovisku pro vládu.
Podstatou novely je rozšíření institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti z azylových věcí na všechny případy. Primárním cílem autorů je „odklonit“ od soudců NSS rapidně narůstající nápad. „Zvýšený objem kasačních stížností přitom způsobuje prodlužování délky řízení, stárnutí projednaných věcí a zvyšuje riziko judikatorního rozkolu,“ argumentuje pro přijetí novely předseda Baxa ve stanovisku pro vládu.

Že je NSS přetížen a je očekávání, že trend nápadu bude jen stoupající, toť objektivní fakt. Odhad je, že NSS bude v letošním roce čelit nápadu 4700 věcí. Kasační stížností je tak napadena skoro polovina všech věcí, rozhodovaných u krajských soudů. Situace, která si žádá řešení, shodnou se i kritici Baxova „poslaneckého“ návrhu.

Ostrá diskuze na NSS

V rámci připomínkového řízení k novele, které bylo mimořádně krátké (tři dny) a navíc uprostřed období dovolených, se k návrhu negativně vyjádřily původně všechny oslovené instituce, tedy překvapivě i NSS. Ministerstvo spravedlnosti (MSp) sice formálně označilo své stanovisko jako neutrální, avšak celé znění připomínek je v podstatě nesouhlasné.

Původně nesouhlasné stanovisko NSS koncipoval a na vládu odeslal (údajně dokonce na hlavičkovém papíře předsedy Baxy a v jeho zastoupení) místopředseda soudu a jeho designovaný předseda Michal Mazanec, a to v době, kdy byl Josef Baxa na dovolené. Ten jí přerušil, vrátil se, mělo dojít k ostré diskusi uvnitř NSS, jejímž výsledkem bylo stažení původního stanoviska a jeho nahrazení stanoviskem souhlasným.

Pravděpodobně i díky tomu je Baxovo stanovisko v podstatě spíše polemikou s negativními stanovisky ministerstev vnitra a spravedlnosti. A především s kritickým stanoviskem předsedy Ústavního soudu Pavla Rychetského. Ten se měl dokonce na neformálních debatách vyjádřit tak, že podle jeho názoru by mohla být úprava v případě svého přijetí napadena úspěšnou ústavní stížností.

„Předkládaný návrh představuje největší proměnu řízení o kasační stížnosti od ustavení Nejvyššího správního soudu v roce 2003. (…) Už jen z toho důvodu zaráží, že přichází bez širší odborné debaty, že se jedná o poslanecký návrh a že byly umožněny pouhé tři dny k jeho připomínkování. Reforma tohoto rozsahu by měla být diskutována, připravována a promýšlena dlouhodoběji,“ stojí hned v úvodu Rychetského dopisu.

Přenesení do haly B

Na absenci debaty upozorňuje i MSp a argument se promítl i do odmítavého stanoviska vlády. Rychetský, který přitom v justici platí za Baxova spojence, se také obává, že by navržené řešení způsobilo přenesení problému na Ústavní soud. „V dnešní situaci mohl stěžovatel, byť neúspěšný, odcházet s meritorním rozhodnutím, které ho mohlo svým odůvodněním odradit od dalšího podávání ústavní stížnosti. Po prosazované reformě však stěžovatel obdrží stručné usnesení o tom, že jeho věc má „nedostatečný význam“. Je vysoce pravděpodobné, že s takovým závěrem se nespokojí a obrátí se na Ústavní soud. V dnešní situaci se Ústavní soud zabývá malým počtem meritorních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, po reformě může čelit záplavě usnesení, řešících pouze to, zda má napadená věc dostatečnou závažnost nebo ne. S rozšířením této praxe navíc hrozí riziko nejednotnosti rozhodování jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu, jež byla rovněž předmětem kritiky Ústavního soudu u nenárokového dovolání. Těžištěm meritorního přezkumu rozhodování krajských soudů o žalobách podle s. ř. s. se stane Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti,“ domnívá se Rychetský.
Obavu, že by se problém jen přesunul na Ústavní soud, vyjádřil minulý týden na konferenci k 15ti letům NSS také ústavní soudce David Uhlíř. „Cesta méně práce v hale A znamená, že to musí udělat někdo v hale B,“ konstatoval. Také tento argument převzala vláda do svého stanoviska.

Proti oběma námitkám se však Baxa ohradil. Uvádí, že novela byla „v rámci soudu i správní justice v uplynulých měsících opakovaně diskutována“. „Již delší dobu je předmětem většiny formálních i neformálních setkání, výjezdních zasedání a pracovních porad soudců, debat se Soudcovskou radou, diskusí s místopředsedy krajských soudů pro správní úseky a jejich soudci. Z těchto debat a diskusí vyplynul většinový konsensus ve prospěch rozšíření institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti,“ stojí v Baxově stanovisku. Na tomto místě je však třeba uvést, že na již zmíněné výroční konferenci minulý týden zazněla kritika ohledně nekomunikace NSS se správními soudci krajských soudů. Soudce Krajského soudu v Ostravě Jiří Gottwald dokonce výslovně zmínil, že se o novelách, prosazovaných NSS, dozvídá údajně „pokoutně“.

Baxa také připomíná, že podobné obavy, tedy o skokový nárůst agendy ÚS, měl Rychetský již v roce 2005, kdy se přijímal institut nepřijatelnosti v azylových věcech, přičemž tyto se nenaplnily. „Jakkoliv Nejvyšší správní soud nevylučuje, že navrhovaná právní úprava nepřijatelnosti – stejně jako každá nová procesní úprava – vyvolá na začátku určité nové, dosud neřešené právní otázky, dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu k institutu nepřijatelnosti (a ostatně ani navrhovaná právní úprava) nenasvědčuje tomu, že by se tento soud měl vydat cestou Nejvyššího soudu (např. rozhodnutí o odmítnutí zcela neodůvodňovat apod.). Kromě toho dosavadní judikatura Ústavního soudu ve věcech týkajících se přípustnosti dovolání poskytuje jasné vodítko, čeho se při aplikaci institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti v budoucnu vyvarovat. Rozumné zacházení s institutem nepřijatelnosti v uplynulých 12 letech v tak citlivé oblasti jakou je mezinárodní ochrana pronásledovaných osob nadto dává přiměřenou jistotu, že aplikační rozšíření na další agendy nezpůsobí porušení práva na spravedlivý proces odepřením přístupu k soudu,“ ujišťuje Baxa.

Umenšení role NSS?

Zásadní, koncepční střet, se však odehrává okolo otázky, zda novela nepovede k umenšení role NSS jako ochránce zákonnosti v individuálních sporech. Baxa totiž prosazuje roli NSS primárně jako instituce sjednocující judikaturu. „Rolí vysokých soudů podle mého hlubokého a dlouhodobého přesvědčení není tento trend posilovat, nýbrž koncentrovat se na propracovanou argumentaci v rozhodnutích zásadního charakteru majících skutečně sjednocující význam pro další rozhodování nejen krajských soudů, ale celé správní praxe a v neposlední řadě občanů, kteří seznáním srozumitelné a včas přijaté judikatury dobrovolně přizpůsobí své chování v právních vztazích a nebudou muset vést zbytečné soudní spory. Pozitivní účinky se mohou projevit i v samotné tvorbě práva. Stabilní judikatura, která bude nikoliv s odstupem několika let, nýbrž v reálném čase reagovat na aktuální problémy aplikační praxe jejich rozumnou interpretací, sníží tlak na další a další (zbytečné) změny legislativy. (…) Při stávajícím a neustále se zvyšujícím počtu kasačních stížností, který jen v uplynulém roce zaznamenal nárůst až o téměř 40%, však Nejvyšší správní soud může jen obtížně zacílit na ty právní otázky, které dosavadní praxe ještě uspokojivě nevyřešila či je dosud vůbec neřešila. Současně řada právních otázek již během oněch patnácti let naopak byla zodpovězena a neustálé vydávání „potvrzení“ a jeho podrobné odůvodňování v tom smyslu, že „jednou řečené stále platí“, se jeví jako velmi neúčelné,“ popisuje své představy o roli NSS Baxa.

„Pokud by se přistoupilo na přijetí navrhované právní úpravy, ve svém důsledku by to znamenalo zásadní změnu role Nejvyššího správního soudu, který by se daleko spíše posunul do pozice sjednocovatele nežli poskytovatele soudní ochrany v individuálních kauzách. Z objektivně otevřeného systému (založeného na omezení přístupu k Nejvyššímu správnímu soudu pomocí objektivních kritérií stanovených v zákoně) by se tak stal subjektivně otevřený (založený na neurčitém právním pojmu),“ odhaluje zásadní dopady drobné novely MSp, které upozorňuje, že „historicky Nejvyšší správní soud vždy plnil v prvé řadě roli ochránce zákonnosti“ a sjednocovací role byla až na druhém místě. „Koncepce, dle které jsou soudy tvořící vrcholné články soudní soustavy povolány zejména k sjednocování judikatury nižších článků soudní soustavy, je přeci jen českému právnímu řádu z historické perspektivy poněkud cizí,“ upozorňuje MSp.
Podle Baxy tomu však ovšem není, NSS již od svého založení byl podle něj povolán primárně ke sjednocování judikatury, čemuž nasvědčují i důvody pro rozhodnutí ÚS zrušit část občanského soudního řádu a otevřít tak cestu ke vzniku NSS.

Omezit přípustnost kasace

Všechna připomínková místa pak doporučují řešit narůstající nápad, kterému NSS čelí, omezením přípustnosti či důvodů pro podání kasační stížnosti, přičemž upozorňují, že praxe ukázala na diskutabilnost institutu nepřijatelnosti jako nástroje odbřemenění NSS od typově stejné agendy.
Toto stanovisko pak převzala i vláda. „Podle poznatků vlády se část odborné veřejnosti přiklání namísto k rozšíření nepřijatelnosti kasační stížnosti spíše ke změně vymezení nepřípustnosti kasační stížnosti, což vyvolává pochybnost, zda byl navrhovanou úpravou zvolen nejvhodnější přístup“, stojí v usnesení vlády.

S tím ovšem Baxa nesouhlasí, neboť by se tím podle něj naopak ztížil individuální přístup stěžovatelů ke spravedlnosti. „Na rozdíl od nepřípustnosti institut nepřijatelnosti umožňuje, aby Nejvyšší správní soud vysvětlil účastníku řízení – byť zcela stručně, že touto otázkou se již zabýval, jak ji vyřešil, a proč v jeho věci neshledal důvod pro změnu svého ustáleného právního názoru. Soudu zůstane nadále zachována možnost chránit účastníky řízení i před excesivními pochybeními v rámci již „prejudikovaných“ věcí. Zavedení nepřijatelnosti, oproti nepřípustnosti, více vyhovuje požadavku na co nejšetrnější přístup k základním právům účastníků řízení,“ vysvětluje Baxa. Na již zmíněné konferenci k výročí vzniku NSS s takovým názorem polemizovala ústavní soudkyně Kateřina Šimáčková, původem z NSS, podle níž je posuzování a zdůvodňování nepřijatelnosti v důsledku mnohem náročnější než samotné rozhodování ve věci. Takový názor, koneckonců, uvádějí i autoři studií, z nichž citují všechna negativní stanoviska v připomínkovém řízení.

Možné kompromisní řešení je naznačeno ve stanovisku Pavla Rychetského, který zmiňuje možnost rozšíření nepřijatelnosti i na jiné, přesně vymezené oblast než věci mezinárodní ochrany. Tomuto řešení nahrává i fakt, že podle informací České justice prosazují zavedení obecného institutu nepřijatelnosti otevřeně a bezvýhradně primárně pouze soudci NSS Zdeněk Kühn a Filip Dienstbier.
Proti návrhu se postavila Česká advokátní komora, Komora daňových poradců, ale i nemalá část soudců správních úseků krajských soudů a akademické obce. Rýsuje se tedy řešení, které podle České justice hodlá při projednávání novely v Poslanecké sněmovně navrhnout ministr spravedlnosti Jan Kněžínek, tedy rozšíření nepřijatelnosti například na přestupky do 100 tisíc Kč, spory o důchody či na procesní rozhodnutí. Takové řešení by bylo akceptovatelné i pro zájmová sdružení a komory.

Petr Dimun