Mládek: Veřejný zájem na výstavbě mobilních sítí. Je potřeba vymezit jeho meze

K ustanovení § 104 zákona o elektronických komunikacích: Zákon přiznává výstavbě veřejných komunikačních sítí postavení stavby, pro niž je dán účel vyvlastnění pozemku. V situaci, kdy je signálem pokryta drtivá většina obyvatel, stojí za úvahu, zda je takto plošné řešení stále přiměřené a zda by status veřejného zájmu neměl být vázán na konkrétní kritéria.

1. Úvod

Právní úprava výstavby sítí elektronických komunikací vznikala v době, kdy bylo prioritou rychle vybudovat celoplošnou infrastrukturu. Zákon č. 127/2005 Sb. byl od svého přijetí více než padesátkrát novelizován. Přestože některé novely (zejména v posledních letech) reagovaly na potřebu zjednodušit a urychlit výstavbu, základní koncepce ustanovení § 104 – plošné přiznání účelu vyvlastnění pro veřejné komunikační sítě – zůstala v zásadě nezměněna.Podle údajů Českého telekomunikačního úřadu (ČTÚ) je dnes signálem 4G/5G pokryto 97–99 % obyvatel a nepokryto zůstává řádově 1 500–1 800 základních sídelních jednotek. Právní režim však mezi výstavbou v nepokrytých místech a výstavbou v místech s již dostatečným signálem nerozlišuje. Tento příspěvek popisuje, jak současný režim funguje, a navrhuje jeho zpřesnění.

2. Právní rámec

Podle § 7 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích (ZEK), se zajišťování veřejné komunikační sítě uskutečňuje ve veřejném zájmu. Ustanovení § 104 odst. 1 a 2 přiznává podnikateli zajišťujícímu veřejnou komunikační síť oprávnění zřizovat a provozovat na cizím pozemku či stavbě mimo jiné anténní stožáry včetně antén a související zařízení, a to v souladu s podmínkami stanovenými v rozhodnutí vydaném podle stavebního zákona. Oprávnění je koncipováno primárně jako smluvní. Podnikatel má s vlastníkem pozemku uzavřít písemnou smlouvu o smlouvě budoucí o zřízení služebnosti za jednorázovou náhradu (§ 104 odst. 3). Nedojde-li k dohodě, nebo je-li vlastník neznámý, nedosažitelný, nečinný či omezený v dispozici, rozhodne o zřízení služebnosti vyvlastňovací úřad nejpozději do šesti měsíců (§ 104 odst. 4).

Oprávnění lze vykonávat ode dne vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Zákon obsahuje pojistky: omezení vlastnického práva nesmí přesáhnout nezbytný rozsah (odst. 5), podnikatel je povinen co nejvíce šetřit práv vlastníků (odst. 7) a oprávnění nenahrazují povinnosti podle stavebního zákona.

Tyto pojistky se však týkají rozsahu zásahu, nikoli otázky, zda je stavba na daném místě potřebná.

Spojením těchto ustanovení vzniká situace, kterou shrnul Krajský soud v Brně: stavba veřejné komunikační sítě je stavbou, pro niž je účel vyvlastnění dán zákonem. Podle § 187 odst. 5 stavebního zákona č. 283/2021 Sb. proto stavebník, který není vlastníkem pozemku, nemusí doložit souhlas vlastníka, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě stanoven zákonem účel vyvlastnění.Ustanovení § 104a ZEK upravuje vznik zákonné služebnosti na pozemcích ve vlastnictví státu (České republiky, státní příspěvkové organizace a státního fondu) na základě pravomocného povolení záměru. U pozemků územních samosprávných celků se zvláštní režim zákonné služebnosti neuplatní a vyžaduje se souhlas vlastníka (popř. postup podle § 104).Samotné vyvlastnění (omezení vlastnického práva zřízením služebnosti) probíhá podle zákona o vyvlastnění (zákon č. 184/2006 Sb.).

Vyvlastnění je možné jen tehdy, pokud veřejný zájem na dosažení jeho účelu převažuje nad ochranou dosavadních práv a pokud potřebná práva nelze získat dohodou (§ 3 zákona č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění). Podle judikatury Ústavního soudu musí stavba projít testem proporcionality a musí jít o řešení nutné a nenahraditelné jiným, šetrnějším způsobem. ( Srov. Např. Nález II. ÚS 268/06, Pl. ÚS 39/18, II. ÚS 268/06).

Stavby infrastruktury elektronických komunikací navíc mohou podléhat zákonu č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury (tzv. liniový zákon), a to v rozsahu, v jakém jde o komunikační vedení veřejné komunikační sítě a související komunikační zařízení.

3. Judikatura: kdo posuzuje přiměřenost

Krajský soud v Brně ve věci sp. zn. 29 A 178/2019  která se týkala stavby optické sítě, dospěl k závěru, že stavební úřad v řízení o umístění stavby posuzuje pouze soulad se stavebním právem. Přiměřenost zásahu do vlastnických práv není oprávněn zkoumat, to je věcí až vyvlastňovacího úřadu. Právo užívat cizí pozemek vzniká teprve právní mocí rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu.

Z judikatury Ústavního soudu však plyne, že veřejný zájem nelze presumovat mechanicky. Musí obstát v testu proporcionality, tedy jako nutné a nenahraditelné řešení. Zákon o elektronických komunikacích přitom nestanoví žádná přesná kritéria, podle nichž by se veřejný zájem u konkrétní stavby vymezoval.

4. Stav pokrytí a nesourodost právní úpravy

Údaje ČTÚ ukazují, že podstatná část území je již pokryta:

Bílé místo je základní sídelní jednotka, v níž není dostupný signál 4G nebo 5G alespoň od jednoho operátora (hranice dostatečného pokrytí 97 % obyvatel).

Stát tedy sám rozlišuje lokality, v nichž má být pokrytí teprve dobudováno, a ukládá operátorům konkrétní povinnosti právě pro ně.

Právní úprava přitom model, který by bylo vhodné rozšířit, již zná. Podle § 2i odst. 6 liniového zákona lze stavbu základnové stanice povolit i v nesouladu s územně plánovací dokumentací jen tehdy, je-li nutná ke splnění povinnosti uložené na základě zvláštního právního předpisu.

Podle § 12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny se krajinný ráz u anténních stožárů do 50 m neposuzuje pouze tehdy, slouží-li k plnění podmínek podle zákona o elektronických komunikacích. Obě výjimky jsou vázány na konkrétní povinnost, nikoli pouze na druh či výšku stavby. U § 104 odst. 1 a 4 ZEK a § 187 odst. 5 stavebního zákona takové rozlišení chybí: stavba veřejné komunikační sítě je stavbou s účelem vyvlastnění bez ohledu na to, zda plní konkrétní povinnost pokrytí.

Právě tato nesourodost je hlavním důvodem pro úvahu de lege ferenda.

5. Aplikační problémy

Ustanovení § 104 se bezprostředně týká vlastníka pozemku nebo stavby. Sousedé mohou být účastníky řízení o povolení záměru, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeni ve svých právech; judikatura sousedství vykládá extenzivně. Problém však leží v tom, co mohou jako účastníci prakticky uplatnit.Hlavní slabiny současného režimu jsou:

• Absence kritérií. Zákon nestanoví, kdy je veřejný zájem na konkrétní stavbě dán. Důkazní a argumentační břemeno fakticky nese ten, kdo se stavbě brání.
• Přesun posouzení přiměřenosti. Stavební úřad přiměřenost zásahu neposuzuje; vyvlastňovací úřad rozhoduje až v následném řízení. Dotčená osoba musí svou argumentaci uplatňovat ve více řízeních. Pojistka v § 104 odst. 5 chrání před nadměrným rozsahem, nikoli před zbytečnou stavbou.
• Omezená náhrada. Vlastník dostává jednorázovou náhradu odvozenou z ocenění podle zvláštního předpisu. Další újma je řešena pouze odkazem na občanský zákoník.
• Procesní ztížení. V řízeních s velkým počtem účastníků (§ 144 správního řádu) se doručuje veřejnou vyhláškou. Čím šířeji se okruh účastníků vymezí, tím spíše sousedé přijdou o individuální doručení. Liniový zákon navíc zkracuje některé lhůty.

6. Návrh de lege ferenda

Navrhuji zvážit, aby status stavby s účelem vyvlastnění nebyl přiznáván plošně, ale vázán na splnění kritérií, například:

1. povinnost stavebníka konkrétně odůvodnit a doložit, že stavba slouží k pokrytí lokality bez dostatečného signálu, k prokazatelnému zvýšení kapacity sítě nebo k jinému zákonem uznanému účelu (např. tísňová komunikace);
2. využití dat ČTÚ o pokrytí a seznamu bílých míst jako závazného nebo alespoň orientačního kritéria;
3. sjednocení konstrukce s již existujícími výjimkami (§ 2i odst. 6 liniového zákona a § 12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny) – vázat nahrazení souhlasu vlastníka na konkrétní povinnost nebo prokázanou potřebnost;
4. v lokalitách s dostatečným pokrytím vyloučit nebo výrazně omezit možnost nahrazení souhlasu vlastníka rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu, případně ji podmínit prokázanou neexistencí technicky vhodné alternativy;
5. zachování stávajícího režimu pro bílá místa a stavby sloužící krizové komunikaci.

Operátoři mohou namítat, že veřejný zájem zahrnuje i kapacitu a kvalitu sítě, nikoli jen pouhou přítomnost signálu. Tato námitka je sice věcně významná a každé kritérium by s ní mělo počítat, ale  nic to však nemění na tom, že důvody pro přiznání výsadního postavení by měly být posuzovány u konkrétní stavby, nikoli předpokládány.

7. Závěr

Cílem není omezovat rozvoj sítí, ale zajistit, aby status veřejného zájmu zůstal vyhrazen případům, kde skutečně plní svou funkci. Při pokrytí na úrovni 97–99 % obyvatel a stále existujících stovkách nepokrytých lokalit je namístě uvažovat o jeho vázání na konkrétní kritéria. Bez nich hrozí nejen zbytečné spory, ale i oslabení důvěry v samotný institut veřejného zájmu.