Inventura Rekonstrukce státu: Dva jasné úspěchy, jinak spíš bída

Za téměř 20 měsíců své činnosti se Rekonstrukci státu podařilo dotáhnout dva své návrhy do úspěšného konce, další dva jsou v legislativním procesu s nejistým výhledem, jeden byl již schválen ve znění, které Rekonstrukce státu oficiálně odmítla, a se čtyřmi to vypadá bledě.

Je to už přes rok a půl, co několik neziskových organizací zahájilo společný projekt Rekonstrukce státu, jehož cílem je „prosadit 9 klíčových zákonů, které pomohou zlepšit fungování státních institucí a politických stran tak, aby se nám všem v tomto státě dýchalo lépe“. Původní ambicí bylo prosazení příslušných zákonů do konce minulého volebního období (tj. červen 2014). V té době ovšem nikdo netušil, že Nečasova vláda skončí už o rok dříve a v říjnu 2013 proběhnou předčasné volby. Po nich představitelé Rekonstrukce státu tvrdili, že jejich návrhy byly hlavními tématy pro obě vítězné strany (ČSSD i ANO) a že mají zajištěnou ústavní většinu. Pojďme se tedy po roce od voleb podívat, co Rekonstrukci státu podařilo prosadit, a co nikoli.

1. Politika bez tajných sponzorů

Předmětem návrhu je nový zákon o financování politických stran, který by zavedl zejména povinné transparentní účty politických stran, detailní zveřejňování nákladů na kampaň, veřejně dostupné výroční zprávy a nový nezávislý úřad pro přezkoumávání hospodaření politických stran mimo statutárního auditu. Na pohled se zdá, že je proti tomuto návrhu těžko co namítat, snad jen náklady na zřízení nového úřadu a jeho zjevnou bezzubost proti anonymním negativním kampaním ve stylu důstojníka StB Vladimíra Zavadila.

Pamětníkům politického života v 90. letech se celkem oprávněně může zdát, že tento zákon řeší problémy dávno minulých dob. Problémem politických stran v posledních letech většinou nebývá přebytek „černých“ peněz někde na tajných účtech, které je třeba legalizovat, aby je bylo možno použít v kampani, jako spíš předluženost a hrozba konkurzu. Ovšem s výjimkou strany, jejíž předseda je zároveň jejím největším věřitelem v řádu desítek milionů (což s sebou ovšem přináší sadu jiných problémů, které takový návrh samozřejmě vyřešit nemůže). Leckterá ustanovení navrhovaného zákona jsou pak postupně hlavními stranami dobrovolně akceptována a dodržována, to se týká třeba přístupnosti výroční zprávy, roli nezávislého úřadu pak do jisté míry suplují aktivity různých neziskových organizací. Snad i proto, že reálný přínos bude dosti marginální, se zdá, že Rekonstrukce státu o tomto návrhu příliš nemluví a v rubrice aktuálně je již zcela irelevantní sněmovní hlasování ze 17. května 2013. Celkově: bída.

2. Majetková přiznání politiků

Návrh má zpřísnit dosavadní režim podávání majetkových přiznání podle zákona o střetu zájmů, který se vztahuje nejen na politiky, ale i vyšší státní úředníky, tak, aby byl přehlednější, kontrolovatelnější a zejména popisoval nejen změny majetku v době působení ve funkci, ale i majetek v okamžiku získání funkce. Změna to není nijak průlomová, Rekonstrukce státu ve svém návrhu bohužel ignorovala řadu podstatných technických detailů, ale proti kontrole, zda náhodou politici podezřele nebohatnou, asi bude málokdo co zásadního namítat. Nezdá se však, že by návrh, ať už bude nakonec (jestli bude) schválen v jakémkoli znění, byl s to zabránit náhlému řebíčkovskému stylu zbohatnutí ve funkci. Přesto i po uspořádání několika kulatých stolů, Rekonstrukce státu s prosazováním svého návrhu příliš daleko nepokročila, v současné době údajně probíhají analýzy implementace a dopadů zákona. Celkově: bída.

3. Smlouvy na internetu

Takzvaný „nejkrásnější zákon“ byl před loňskými volbami vlajkovou lodí Rekonstrukce státu. Jeho hlavním principem je, že žádná smlouva státu, obcí, krajů ani jim podřízených firem a organizací nebude platit, dokud nebude zveřejněna ve veřejně přístupném on-line registru smluv. Hlavní odpor vůči tomuto návrhu směřuje od obcí a jejich starostů, kteří mají pocit, že i bez této povinnosti mají administrativy více než dost a poukazují i na různá rizika, narušení právní jistoty smluvních stran a další rizika. Celkově se ještě na jaře zdálo, že (i pod vlivem blížících se komunálních a senátních voleb) zákon o registru smluv nakonec přeci jen přijat v dohledné době bude. V současné době je ovšem spokojeně tzv. zaparkován ve výborech, ústavně-právní výbor k němu přijal pozměňovací návrhy, výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj ho navrhl zamítnout a další dva výbory (hospodářský a kontrolní) ho doposud (od ledna!) nedoprojednaly. Osud zákona tedy není zcela beznadějný, bude zajímavé sledovat, zda větší úspěch zaznamenají mediálně viditelné přesvědčovací akce Rekonstrukce státu či utajenější, ale o to úpornější, tlak ze samospráv obsazených stranickými kolegy poslanců a senátorů. Celkově: žádná sláva, ale naděje umírá poslední.

4. Zrušení anonymních akcií

Zde není co řešit, zrušení institutu akcií na doručitele se podařilo Rekonstrukci státu prosadit ještě za Nečasovy vlády. Zlomyslný, nepřející člověk by mohl podotknout, že hlavním důvodem pro rychlý úspěch je zcela zanedbatelný praktický protikorupční dopad tohoto návrhu, ale nezbývá než celkově konstatovat: jasné vítězství Rekonstrukce státu.

5. Konec trafik ve státních firmách

Nastavení přísnějších pravidel pro obsazování dozorčích rad státních podniků a státních akciových společností je dalším z návrhů, proti nimž prakticky není slyšet žádnou opozici. O to zajímavější však je, že se Rekonstrukci státu nepodařilo s tímto návrhem sebeméně pokročit. Vláda zřídila Výbor pro nominace, jenž má obsazení těchto postů hlídat, ale ten zatím schválil každému ministrovi, koho si vybral, a i sama Rekonstrukce připouští, že problém „trafik“ nevyřešil. Obtížně řešitelným problémem pak zůstává situace, kdy někteří političtí „trafikanti“ mají (sakra, sakra) i nějaké vzdělání třeba v ekonomii nebo právu a dokonce i třebas někdy něco řídili. Pak ovšem žádné „dopředu formulované požadavky“ a „transparentní výběrový proces“ nezabrání, aby nějaký zlotřilý exposlanec nepronikl třeba do dozorčí rady Čepro a.s. Celkově: bída.

6. Odpolitizování státní služby

Zákon o státní službě byl snad nejdiskutovanějším předpisem Rekonstrukce státu vůbec. Nemá zde smysl podrobně vypisovat veškeré změny, jimiž v září Poslaneckou sněmovnou přijatý komplexní pozměňovací návrh zákona mění původní předpis, jenž drží český rekord v délce legisvakanční lhůty (platnost 28. 5. 2002, účinnost snad 1. 1. 2015). Nejkontroverznější změnou však jistě je jmenování a odvolávání státních tajemníků na jednotlivých ministerstvech vládou místo generálním ředitelem státní služby. Modelem, který v lecčems připomíná postavení tajemníků na městských úřadech, dostávají ministři alespoň určitou nepřímou možnost donutit jednotlivé úředníky pracovat. Rekonstrukce státu tvrdí, že takový mechanismus boří celý systém státní služby a politizuje úředníky. Autor tohoto textu zastává spíše názor, že vyjednaný kompromis je maximum možného a že není úplně od věci, aby byli úředníci motivováni legitimní politická zadání od vlády a ministra úplně nesabotovat. Nezúčastněný pozorovatel by už už Rekonstrukci státu blahopřál za další prosazený zákon, sami její představitelé to však považují za svůj velký neúspěch. Takže celkově opět: bída.

7. Nezávislé vyšetřování korupce

Další velké sousto, které si Rekonstrukce státu v legislativní oblasti ukousla, je nový zákon o státním zastupitelství, jenž má zajistit, aby vyšetřování korupčních kauz nekončilo na základě zásahů vysoce postavených státních zástupců. Vyjma posílení nezávislosti nejvyššího státního zástupce je hlavním bodem návrhu vznik specializovaného útvaru pro vyšetřování korupce při Nejvyšším státním zastupitelství. Fakticky tak požadavky Rekonstrukce státu korespondují s textem zákona připravovaného už od dob Jiřího Pospíšila na Ministerstvu spravedlnosti, vč. protikorupčního státního zastupitelství, jež má vzniknout po zrušení vrchních státních zastupitelství. U ministryně Válkové však padla s tímto návrhem kosa na kámen. Aktivity orgánů činných v trestním řízení, které se pravidelně odehrávají v podobném režimu (s velkým humbukem zatknout, chvíli nechat podusit ve vazbě, pokud to soudce dovolí, muset propustit a pak dlouho nic…) a reálně ohrožují fungování samosprávy, takže MSp místo zvyšování nezávislosti hodlá státním zástupcům spíše přitáhnout uzdu a podřídit je výraznějšímu politickému dohledu. Jaký bude konečný osud zákona, v tuto chvíli těžko odhadovat, ačkoli se pod požadavky Rekonstrukce státu podepsalo 157 poslanců a 25 senátorů, ale zdá se, že ministryně Válková tahá za delší konec provazu. Celkově: žádná sláva s vyhlídkou na naprostou bídu.

8. Zákony bez přílepků

Pozměňovací návrhy, které nesouvisí s původně navrhovaným zákonem, odmítl Ústavní soud již ve svém nálezu Pl. ÚS 77/06 „pro porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva“. Těžko tedy zakazovat zákonem praxi, která je již jasně deklarována jako neústavní. Posouzení, do jaké míry pozměňovací návrh souvisí s původně předkládaným předpisem, je nakonec vždy do jisté míry subjektivní a konečným arbitrem pak nemůže být nikdo jiný než Ústavní soud. Požadavky Rekonstrukce státu jsou však širší: identifikovatelnost předkladatelů pozměňovacích návrhů ve výborech, prodloužení lhůty mezi druhým a třetím čtením, otevření e-klepu veřejnosti. A s nimi v zásadě Rekonstrukce státu v zásadě uspěla. Poslanecká sněmovna i Senát schválily novelu jednacího řádu PS, která by měla naplnit první dva požadavky, e-klep je řešitelný exekutivním rozhodnutím na vládní úrovni. Celkově: jasný úspěch.

9. Rozšíření pravomocí NKÚ

Podle návrhu Rekonstrukce státu by měl Nejvyšší kontrolní úřad nově kontrolovat i obce, kraje, státní, krajské a obecní firmy (vč. společností, v nichž má stát, kraj nebo obec pouze nadpoloviční podíl), veřejné výzkumné instituce a řadu dalších subjektů veřejnoprávní povahy. Odhlédneme-li od argumentů, zda je NKÚ pod vedením exposlance ČSSD skutečně tím nejnezávislejším kontrolním orgánem, ozývají se zejména starostové a primátoři, kteří opět lají na zvýšenou administrativu. Je pravda, že znásobením počtu subjektů kontrolovaných NKÚ reálně hrozí dvě možnosti: buď odpovídajícím způsobem naroste i počet jejich zaměstnanců (Jak dlouho ale bude trvat než se z nich stanou kvalitní kontroloři? Kdo to zaplatí? Je akceptovatelná další zátěž obcí?) nebo budou kontroly výjimečné jako kulový blesk a změna nesplní svůj účel. Obavy představitelů územních samospráv, kteří mají na Rekonstrukci státu spadeno už kvůli „nejkrásnějšímu zákonu“, asi neradno zcela ignorovat (ostatně už jednou – v lednu 2013 – takovou novelu Ústavy prostřednictvím přátelsky nakloněných senátorů zamítli). Mocnými odpůrci jsou samozřejmě i manažeři ČEZu, kteří mají pocit, že jako akciová společnost obchodovaná na burze jsou už pod dostatečným drobnohledem.

Schválení nutné změny Ústavy v Poslanecké sněmovně bylo sice relativně hladké, získat potřebných 61 hlasů v Senátu bude podstatně větší oříšek. A to se ještě ani nezačal projednávat nutný prováděcí zákon, bez něhož je novela Ústavy jen prázdným plácnutím do vody a nejsou vyřešeny finanční otázky. Celkové hodnocení: zatím žádná sláva, Rekonstrukce státu má před sebou ještě velmi dlouhou cestu, než poprvé kontroloři NKÚ zaklepou na dveře kanceláří na Mariánském náměstí…

Za téměř 20 měsíců své činnosti se Rekonstrukci státu podařilo dotáhnout dva své návrhy do úspěšného konce, další dva jsou v legislativním procesu s nejistým výhledem, jeden byl již schválen ve znění, které Rekonstrukce státu oficiálně odmítla, a se čtyřmi to vypadá bledě. Přes respektuhodný objem práce, který na věcné argumentační i „píárové“ podpoře některých návrhů lidé z Rekonstrukce státu odvedli, to ani největší optimista nemůže označit za velký úspěch. A reakce poslanců, kteří se původně zavázali návrhy Rekonstrukce státu podpořit a nyní hlasují proti, ale i volební preference ukazují, že je to vlastně všem tak nějak jedno.

Jan Klusáček
(Autor je spolupracovníkem redakce.)