Eliška Wagnerová: Rotace ústavních soudců napříč senáty je žádoucí a v pořádku

Přední česká právnička a politička Eliška Wagnerová Foto: Martin Ander

Od roku 2016 se jednou za dva roky mění složení senátů Ústavního soudu. Jejich předsedové přecházejí na začátku sudého roku i se spisy, které jako zpravodajové nestihli před koncem lichého roku vyřídit v původních senátech, do jiných senátů. Složení senátu se tak už v lednu 2020 určitě změní stěžovatelům, jejichž věc k Ústavnímu soudu napadla v druhé polovině letošního roku a soud ji do konce roku neprojedná. Podle bývalé místopředsedkyně Ústavního soudu Elišky Wagnerové je taková periodická obměna ústavních soudců pro stěžovatele zárukou fair procesu, a tudíž ústavně v pořádku.

Je pravidelná obměna senátů obvyklá i u jiných evropských ústavních soudů, třeba u toho německého, jehož judikaturou se náš Ústavní soud inspiruje zdaleka nejvíc?
Zůstaňme u toho Německa. Základem německého ústavního soudu jsou dva senáty, přičemž každý z nich má odlišnou agendu. Vzhledem k tomu, kolik ústavních soudců v nich zasedá, jsou to ale fakticky spíš už dvě pléna než dva senáty (Spolkový ústavní soud sestává z šestnácti soudců, kteří kromě pléna o šestnácti soudcích rozhodují ve dvou osmičlenných senátech – pozn. red.). A protože v každém z obou senátů zasedají všichni příslušní soudci, nedá se na jejich složení nic obměňovat. Pod obrovským náporem agendy proto Němci kromě těchto dvou faktických plén vytvořili ještě menší tříčlenná tělesa obdobná senátům našeho Ústavního soudu. A zajímavé na tom je, že v zákoně o Spolkovém ústavním soudu je přímo napsáno, že složení těchto tříčlenných senátů může v té samé skladbě fungovat jen dva roky.

Čili princip obměny ústavních soudců v senátech je v České republice i Německu stejný, až na to, že v případě Spolkového ústavního soudu upravuje pravidla rotace přímo zákon, zatímco u nás rozhodnutí pléna Ústavního soudu vydané na základě zákonného zmocnění?
Ano. Rotaci ústavních soudců v senátech německého ústavního soudu upravuje přímo zákon o Spolkovém ústavním soudu. Teď si rychle nevybavím, jak dlouho už tato úprava ve Spolkové republice platí, ale rozhodně už tak deset nebo patnáct let. Naproti tomu u nás je to takový kočkopes. Rotace je totiž v našich podmínkách jakoby součástí rozvrhu práce, o kterém podle našeho zákona o Ústavním soudu rozhoduje plénum všech patnácti soudců.

Inspirace Spolkovým ústavním soudem je tedy zřejmá. Proč k rotaci ústavních soudců vlastně vůbec dochází?
Inspirace jde určitě odtud. Myslím ale, že v tomto případě byla ta zahraniční inspirace až druhořadá. Prvořadé byly naše vlastní zkušenosti. Podle mých zkušeností, a to mám Ústavní soud zmapovaný od jeho prvního funkčního období (před svým jmenováním soudkyní Nejvyššího soudu pracovala Eliška Wagnerová jako asistentka prvního předsedy Ústavního soudu Zdeňka Kesslera – pozn. red.), se zkrátka v tak malých senátech občas sejdou výrazně blízcí soudci. Názorově. Lidsky. To je ale pro soudní rozhodování velký problém. Protože, marná sláva, máte-li k někomu blízký lidský vztah, tak ať chcete nebo ne, modifikuje vás to i při tom, když s ním spolurozhodujete. Nechcete ho totiž zranit tím, že byste proti němu hlasoval.
Takový senát, v němž si byli soudci velmi blízcí, existoval v prvním Ústavním soudu (v první dekádě Ústavního soudu, tj. v období od jeho vzniku v roce 1993 až po uplynutí desetiletého funkčního období prvních ústavních soudců v roce 2003 – pozn. red.) nejméně jeden. Možná, že bychom jich našli víc, ale jeden, o kterém se dokonce píše i v literatuře, tam byl jistě. Říkalo se, že všichni mají jeden hlas, ale profesor Čermák disponuje dvěma. Tím bylo míněno, že jedna členka senátu sdílela s profesorem Čermákem jeho názory do té míry, že už to bylo nápadné i navenek.
Totéž jsem v některých senátech pozorovala i v druhém Ústavním soudu (období let 2003 až 2013 – pozn. red.), byť ne již tak výrazně. Nicméně senáty, kde se ti soudci měli jako lidé osobně velmi rádi, tam byly. Mívala jsem někdy pocit, že si vycházejí vstříc. A to prostě není dobře.
Podle mne bylo potřebné dobu, po kterou soudci Ústavního soudu působí takto pospolu, omezit už tehdy. To se ale, bohužel, během těch prvních dvou funkčních období nestalo. Což ovšem neznamená, že bychom o tom už tehdy neuvažovali. Naopak, mluvili jsme o tom. Ale byl proti tomu velký odpor. Soudci na sebe byli zvyklí. Senáty byly leckdy skoro jako rodinky.

Anebo si na sebe nezvykli a pak mezi nimi propukala ponorková nemoc.
Pak to ovšem vždycky byla tragédie pro toho, kdo byl v opozici vůči ostatním členům senátu. Proto opakuji, Německo je jasný příklad toho, že ústavní soudci musí pracovat i v jiném složení, aby bylo možné srovnat, jestli rozhodují stejně v senátech s vysloveně dobrými přáteli, jimž nechtějí ublížit a nechtějí je zranit, jako když jsou v senátech s někým, k němuž sice mají korektní vztah, ale přeci jen odtažitý.

Na odborné konferenci Foto: PF MU

Složení senátů Ústavního soudu se mění každý sudý rok. Nejbližší změna nastane v lednu příštího roku. Pokud je soudcem zpravodajem o ústavní stížnosti předseda senátu, přejde i s touto nevyřízenou ústavní stížností do jiného senátu. Stěžovateli se tím změní dva ze tří soudců. Je podle vás taková nadpoloviční změna v obsazení senátu Ústavního soudu v souladu nebo v rozporu s právem na zákonného soudce? Platí vůbec právo na zákonného soudce i u Ústavního soudu
Samozřejmě, že platí. Právo na zákonného soudce upravuje Listina základních práv a svobod. Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci, píše se v ní. Tečka. Že by z toho Listina vyjímala Ústavní soud, to se v ní nikde nedočtete. A ani by k tomu nebyl důvod. Čili právo na zákonného soudce samozřejmě existuje i před Ústavním soudem.
Proto je-li v rozvrhu práce a v interních předpisech Ústavního soudu předvídatelně stanoveno, jak se bude do budoucna postupovat, že prostě všechny ty změny ve složení senátů budou mít do budoucna právě takový režim, tak pak je to pro stěžovatele předvídatelné, a žádný zásah do jeho práva na zákonného soudce bych tam neviděla. Ostatně soudce zpravodaj zůstává stejný.

Nespatřujete ten zásah ani v případě prvních rotací na začátku roku 2016?
Tam už to možná bylo problematické. Rotace totiž začala platit bez jakýchkoliv přechodných opatření. Stěžovatelé ji nemohli předvídat. První rotace v lednu 2016 mohla z tohoto pohledu být opravdu problematická. Vždy si ale musíme klást otázku, co je účelem institutu práva na zákonného soudce? Účelem je, aby se nedalo manipulovat s tou kterou věcí a s jejím výsledkem. Což tady nehrozilo.

Nesvádí rotace soudce zpravodaje k taktizování? Může se třeba rozhodnout předložit přidělenou stížnost k rozhodnutí až kolegům v jiném senátě, kam se za pár měsíců posune.
Toto je zádrhel i přesto, že rotace ústavních soudců je už nyní předvídatelná. Soudce zpravodaj může kalkulovat. V senátu, ve kterém je nyní, mu nemusí projít, co zamýšlí. Ale protože ví, že se za určitou dobu posune do jiného senátu, kde bude se dvěma soudci, jejichž názory zná, tak může kalkulovat, že tam už by mu to, jak chce o věci rozhodnout, projít mohlo. Proto může ponechat věc nerozhodnutou až do doby, než bude v tom jiném senátu. To je jistě problém.
Soudce by takto uvažovat neměl, ale on to může myslet i dobře. Jeho názor zůstává stále stejný v původním i v novém senátu. A dokonce bych řekla, že by většinou mohlo jít spíše o věci, kdy soudce chce stěžovateli vyhovět. Zatímco on porušení základních práv v dané věci vidí, ostatní členové původního senátu už ne.

Každopádně, úplně první rotace se běžících kauz dotkla. Stěžovatelům, o jejichž ústavních stížnostech nebylo rozhodnuto do konce roku 2015, se v lednu 2016 změnilo složení senátu.
Ano, tehdy se jich ta změna mohla dotknout. Tam bych byla opravdu opatrná a zdrženlivá. Ale nedělala bych z toho ani žádný velký poplach, protože nikdo dopředu nezamýšlel s těmi stížnostmi manipulovat na úkor stěžovatelů. Tento záměr tam rozhodně nebyl. Změna nenarušovala účel, který plní právo na zákonného soudce. Kdybych ale mohla, tak bych to rozhodně řešila přechodným ustanovením, že věci napadlé do původního složení se i po první rotaci rozhodnou v původním složení.

S předsedou Ústavního soudu Pavlem Rychetským Foto: NSS

Ani nevíme, jestli se některý stěžovatel v roce 2016 proti rozhodnutí svého případu v novém složení nebránil stížností k Evropskému soudu pro lidská práva.
To nevíme. Ale pozor, v Úmluvě není právo na zákonného soudce. Tam je jen právo na fair proces. A otázkou je, jestli by Evropský soud pro lidská práva kvalifikoval změnu v obsazení senátu popsaným způsobem jako porušení fair procesu. To si myslím, že skoro ne. Protože, znovu opakuji, ta změna byla motivována nikoliv tím, že by se mělo zasáhnout do fair procesu, ale naopak, aby se přispělo k jeho budování vzhledem k nedostatkům, které se vyskytovaly ve zkostnatělých a zkamenělých malých soudních senátech. Takže, obávám se, to by asi u Evropského soudu pro lidská práva narazilo na nepochopení.

Výhody rotace ústavních soudců tedy podle vás převažují?
Rozhodně. Já jsem zastánce rotace. Ale řádně upravené pravidly.

Měla by být pravidla obměny senátů podle německého vzoru upravena přímo v zákoně o Ústavním soudu?
Mně to stačí takhle, jak to Ústavní soud udělal. Je to nedokonalé, ale bohužel, musí se vážit, co je větší zlo. Jestli dlouholeté čekání na změnu zákona anebo zkvalitnění fair procesu zásahem zevnitř Ústavního soudu, jak se také stalo.

Aby při projednávání takové novely zákona o Ústavním soudu nedošlo nechtěně k tomu, že by do parlamentu přišel kvalitní návrh změny zákona, ale vylezl z něj kůň.
No právě. Při znalosti české zákonodárné reality jsem nakonec skřípěním zubů srozuměná s tím, jak rotaci upravil Ústavní soud.
Němci jsou disciplinovanější i v tom, že důvěřují odborníkům, a to i odborníkům ze samotného ústavního soudu, když řeknou, z těch a z těch důvodů to má být tak a tak. Jsme odborníci, věřte nám. A ani nemusí říkat to „věřte nám“. Oni jim prostě věří. Zatímco tady může do parlamentu nastoupit celý náš Ústavní soud a říct, takhle je to dobře, a naši zákonodárci to stejně nebudou respektovat. I když, on by celý nenastoupil, protože v něm jsou samozřejmě i odpůrci rotace.

Proslýchá se, že jedním z neoficiálních důvodů zavedení rotace měla být snaha o nabourání jednoty senátů, které byly nakloněny restitucím. Během vašeho působení u Ústavního soudu a zdaleka nejvíc ještě před vaším příchodem za předsednictví Zdeňka Kesslera byl restituční étos Ústavního soudu zřetelný.
Restituční étos byl v celém soudu. Postupně ale oslaboval. Když se v roce 2005 přijímalo to slavné stanovisko pléna, že se restitučního nároku nelze domáhat jinak, než přes restituční předpisy, tak pro to ně nakonec hlasovali všichni. Disentovala jsem jen sama s Miloslavem Výborným. Co potom v těch malých senátech chcete oslabovat, když si odhlasovali tohle? O tom lépe nemluvit. Na to nerada vzpomínám.

Co říkáte tomu, že patnácté místo u Ústavního soudu je po odchodu profesora Musila už sedmý měsíc neobsazené?
Myslím, že víc než povídání o tom, kdo by měl nebo neměl namísto profesora Musila na Ústavní soud přijít, by se měl ozvat sám Ústavní soud. Na to jsem během svého působení v Ústavním soudu v podobné situaci tlačila, ale oni to nechtěli udělat a neudělali. Ale já měla za to, že se to udělat má. Pak to nakonec v jednu chvíli udělali, a bylo to stejně houby platné.

Co by podle vás měl Ústavní soud konkrétně udělat?
Měl by vydat memorandum, že ho Ústava i zákon předvídají jako patnáctičlennou instituci, a nikoliv jen čtrnáctičlennou. Nebo snad dokonce jedenácti či desetičlennou, jak tomu bylo v těch nejhorších dobách (v roce 2012, kdy prezident Václav Kalus přestal na uvolněná místa v Ústavním soudu navrhovat Senátu nové kandidáty – pozn. red.). V tomto smyslu by se měl Ústavní soud rozhodně víc ozývat, aby to nebylo jen na jeho předsedovi, který teď s prezidentem nemá možná úplně ty nejlepší vztahy.

Podle předsedy Ústavního soudu Pavla Rychetského by vhodným kandidátem na patnáctého ústavního soudce byl profesor Zdeněk Kühn, soudce Nejvyššího správního soudu. Už dnes jsou na Ústavním soudu tři soudci Nejvyššího správního soudu – Milada Tomková, Kateřina Šimáčková a Vojtěch Šimíček. Je to podle vás dobře?
Ano, jsou tam tři. Přibyl by čtvrtý. Marná sláva, lidé, kteří přichází ze správního soudnictví, jsou na ústavní soudnictví připraveni nejlépe. V Rakousku se správnímu soudnictví říká malé ústavní soudnictví. Ony ty dvě instituce mají velmi mnoho společného ve způsobu uvažování, v uplatňování procesních maxim, prostě v uchopování problémů.
Nejvyšší správní soud je podle mne ta nejlepší možná líheň ústavních soudců. Tak jako oni nebývá totiž ze soudců obecných soudů pro ústavní soudnictví připraven nikdo. Samozřejmě by nebylo dobře, aby byl celý Ústavní soud složen jen ze správních soudců. Teď tam jsou tři a čtvrtého bych ještě unesla. U pátého bych už ale byla trošku nervózní. To už by jich tam byla třetina.

Kdo vám na Ústavním soudu chybí?
V tomto Ústavním soudu je na rozdíl od toho prvního i druhého málo advokátů. Advokáti na Ústavní soud vždycky přinášeli úplně jiný pohled. Zejména v trestních kauzách. Oni prostě stojí úplně přirozeně a z titulu své funkce na pozici obrany práv obviněného. A Ústavní soud je tu od toho, aby práva, která dosahují kvality základních práv, chránil. Na to jsou advokáti citliví.

Co byste jako ústavnímu soudci říkala třeba Robertu Fremrovi, místopředsedovi Mezinárodního trestního tribunálu v Haagu?
Mezinárodní tribunál? To mně zase tak neimpresuje. To je prostě trestní soud. Jen na mezinárodní úrovni. Já chci slyšet a vidět, že kandidát na ústavního soudce má ústavněprávní historii. Na Ústavní soud by měli přicházet lidé, kteří se nějakým způsobem v oblasti ústavního práva profilovali, ať publikační činností nebo ústavně vyprofilovanými rozhodnutími.

Sněmovna bude po prázdninách projednávat ústavní žalobou na prezidenta republiky. Jejímu návrhu je vytýkáno, že obsahuje mnoho skutků z předchozího prezidentova funkčního období. Je podle vás vůbec možné žalovat skutky z již skončeného funkčního období?
Jsem odpůrcem toho, co senátoři udělali. Samozřejmě nevím, jak by k tomu nakonec přistoupil Ústavní soud, ale mám za to, že funkční období prezidenta republiky je pětileté a ten skutek musí být žalován v těch pěti letech, byť podle nového znění zákona může podaná ústavní žaloba být projednána i poté, co už prezident ve své funkci skončil. Tak tomu dříve výslovně nebylo (Ústavní soud v roce 2013 zastavil řízení o ústavní žalobě na prezidenta republiky Václava Kause z důvodu, že nelze vést řízení proti tomu, komu už funkční období prezidenta republiky uplynulo – pozn. red.). Ale že by se s odstupem tolika let teprve podávala žaloba na to, co se přihodilo kdysi, to je pro mne nepřijatelné.
Do komentáře k zákonu o Ústavním soudu jsem psala pasáž o tom, tehdy ještě podle původní úpravy, že ústavní žaloba, a to je stejné i v Německu, není obdobou trestního řízení. Byť se v řízení o ní přiměřeně používá trestní řád, trestní řízení to není. Prezident se nedopouští trestných činů. Naopak, prezidenta nelze trestně stíhat, neboť je chráněn imunitou. Ústavní delikt je, v hodně velkých uvozovkách řečeno, spíš takovou obdobou jakéhosi kárného provinění. Prostě prezident nevykonává svůj úřad, svou funkci řádně. U soudce je to také tak, že když svou funkci nevykonává řádně, jde před kárný soud, který ho může až zbavit funkce.
A teď si všimněte, že u kárných řízení je ona doba, po kterou může kárný žalobce podat kárný návrh, vždy limitovaná. Čili tak by tomu mělo být i pro Senát, který je tu kárným žalobcem vůči prezidentovi. Mimochodem, ti Němci to zase mají zalhůtované. A my bychom to tu protahovali donekonečna? To prostě nejde, neboť to vlastně není fair. A i prezident má právo na fair proces.
Mám pocit, že v tomto případě to nebylo dobře promyšlené. Ale budiž, on by si to Ústavní soud nakonec nějak přebral. Rozumím senátorům, že chtěli dokumentovat minulost a kontinuitu prezidentových pochybení. Dobře. Ale měli žalovat skutky, ke kterým došlo v tomto období, a zarámovat to tím, že si tak prezident počíná kontinuálně. Tak bych to konstruovala já.

V poslední době se vede debata o postavení státního zastupitelství v našem právním systému. Co říkáte návrhu nejvyššího státního zástupce oddělit státní zastupitelství od moci výkonné, jíž je podle Ústavy součástí?
Na evropském kontinentu jsou dva koncepty. Zatímco podle německého a rakouského modelu je státní zastupitelství součástí moci výkonné, podle toho francouzského jde vlastně o součást soudnictví.
Když se přijímala naše Ústava a rozhodovalo se o postavení státního zastupitelství, tak si poslanci, a to vím autenticky od nich, uvědomovali, že musí vážit mezi těmito dvěma koncepty. A uváděli dobré důvody, proč si nepřejí, aby státní zastupitelství bylo součástí soudní moci. A proč si naopak přejí, aby spadalo pod moc výkonnou.
S tím, že státní zástupci jsou pod výkonnou mocí, nemám, upřímně řečeno, žádný problém. S čím už ale problém mám, je, jak se pak definují podrobnosti. Je pro mne nepřijatelné, aby nejvyšší státní zástupce byl vydán na pospas libovůli ministra spravedlnosti, aby ho ministr mohl navrhnout odvolat, kdykoliv se mu zamane. To je naprostá vada a příčí se to nárokům plynoucím z konceptu právního státu.
Na druhou stranu, například v dokumentech Benátské komise se uvádí, že státní zástupci nedisponují nezávislostí. Ta je vyhrazena pouze soudcům. Je to z dobrých důvodů. Soudci jsou vázáni jen zákony. Státní zástupci jsou ale kromě zákonů vázáni i podzákonnými předpisy a také interními směrnicemi nejvyššího státního zástupce, protože systém žaloby je prostě třeba udržet konzistentní tak, aby se v rámci státního zastupitelství rozhodovalo jednotně. V každém případě však musí disponovat nestranností, kterou je třeba institucionálně podpořit.

Co byste tedy navrhovala?
Státní zastupitelství by v rámci toho současného ústavně stanoveného systému „závislosti“ mělo mít svou výraznou autonomii. Tím myslím, že by například, pokud jde o rozpočet, měla pro státní zastupitelství platit abstraktní pravidla, podle nichž by byl jeho rozpočet tvořen tak, aby státní zástupci nebyli vydáni napospas libovůli ministra spravedlnosti. Měli by mít zajištěno, že ministr skutečně nebude mít možnost zasahovat do jejich práce žádnými, ani skrytými, instituty. Prostě ne. Pokud jde o rozhodování, ne. Co by ovšem ministr spravedlnosti mít měl, je možnost směřovat trestní politiku. To ale dělá skrze zákony, které připravuje ministerstvo spravedlnosti a případně skrze podzákonné předpisy.

Tomáš Nahodil