Elektronická Sbírka zákonů zatím v nedohlednu

Klíčová norma už teď nabrala znatelné zpoždění

Elektronizace tvorby právních norem, která měla již rok a půl fungovat, se opět odkládá. Vláda na jaře pozastavila projekt elektronické Sbírky zákonů (e-Sbírka) a elektronického systému tvorby zákonů (e-Legislativa) a není zatím jasné, kdy se práce opět rozběhnou a kdy bude projekt dokončen a spuštěn do provozu. Ministr vnitra Milan Chovanec (ČSSD) ve čtvrtek ve sněmovně řekl, že by se práce mohly opět rozběhnout příští rok.

České justici pozastavení prací potvrdil Jiří Korbel z Ministerstva vnitra, které je garantem celého projektu. „Projekt elektronické sbírky zákonů a elektronické legislativy byl v dubnu letošního roku pozastaven. Nebylo totiž možné garantovat realizaci projektu ve stanoveném termínu, což by znamenalo povinnost vrátit vyčerpané dotace ze státního rozpočtu.“

Elektronickou Sbírku zákonů a elektronizaci celého legislativního procesu přitom schválila již v květnu 2009 vláda Mirka Topolánka. Podle tehdejších termínů měly být oba projekty spuštěny 1. ledna 2013. Jeden z nejdůležitějších digitalizačních projektů veřejné správy nabral dodnes tak již víc než rok a půl zpoždění.

Jedním z důvodu rozhodnutí bývalé vlády bylo ušetřit peníze, které musí vynakládat orgány samosprávy na papírovou podobu zákonů. Jen v roce 2013 měla Sbírka zákonů 8124 stran, které musí na své náklady vytisknout a shromažďovat všechny kraje, města, obce i městské obvody a části, aby splnily zákonnou povinnost umožnit přístup veřejnosti. Kromě toho obce musí shromažďovat a zpřístupňovat také Sbírku mezinárodních smluv, která jenom za loňský rok činila dalších 10925 stran.

„Jsem si skoro jistý, že nejen u nás v Líbeznicích si nikdy nikdo nepřijde přečíst třeba takové Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 102/2013 Sb. m. s. o změně Dohody mezi vládou Československé socialistické republiky a vládou Jemenské lidové demokratické republiky o zrušení vízové povinnosti pro příslušníky smluvních států konající služební cesty,“ říká místopředseda ODS a starosta zmíněné obce Martin Kupka.

Ten se zároveň před pár dny obrátil dopisem na ministra vnitra Milana Chovance, aby zjistil další osud prací. „Dovoluji si Vás požádat o informaci, kdy se znovu práce na projektu znovu rozběhly nebo rozběhnou, a kdy může být projekt dokončen. Nedovedu si představit, že by Váš úřad prodlužoval přípravy projektu o delší období než jeden rok. S ohledem na práci Vašich předchůdců v oblasti elektronizace veřejné správy by to byl smutný výsledek a nepochybně důvod ke zpochybnění Vašeho mandátu ve vládě, která se úsporami a nápravou státu tak ráda chlubí,“ píše ministrovi. O dalším osudu se kromě lakonického vyjádření o přerušení nezmiňuje ani zmíněné vyjádření MV.

Ministr vnitra Chovanec byl ve čtvrtek ve sněmovně kvůli e-Sbírce interpelován. „Předpokládáme takovou časovou osu, že by tento projekt byl podán ve druhém čtvrtletí roku 2015 a předpokládáme jeho plnou funkčnost od 1. ledna 2019,“ řekl ministr vnitra.

Současné zbytečné papírování, které přináší samosprávám nemalé náklady, by po spuštění e-Sbírky zákonů nahradil tzv. asistovaný přístup, který by fungoval v on-line režimu. Podle Svazu měst a obcí zajišťování asistovaného přístupu do e-Sbírky nebude představovat nové personální zatížení územně samosprávných celků, neboť pouze nahradí stávající administrativně náročnou a relativně nákladnou povinnost umožnit nahlížení do Sbírky.

Vedle úspory času a materiálu by elektronická sbírka s internetovým přístupem uživatelům trvale přinášela aktuální úplná znění předpisů, nikoli jen dosavadní nepřehledný seznam změn v původních textech. S e–Sbírkou propojená e–Legislativa by zároveň znamenala vyslovenou revoluci v dosavadní podobě přípravy a schvalování zákonů a v celém legislativním procesu. „Projekt e-Legislativy přispívá k elektronizaci veřejné správy, jejíž realizace spočívá v zavádění nástrojů elektronické komunikace s cílem vytvořit podmínky pro vznik základních registrů veřejné správy, zajištění dostatečně kapacitní a bezpečné komunikační infrastruktury a univerzálních kontaktních míst pro asistovanou službu občanům. Ve shodě s iniciativou Bettter regulation rovněž usiluje i o legislativní zakotvení možnosti zapojení veřejnosti do přípravy návrhů právních předpisů formou její účasti na připomínkovém řízení,“ zdůvodňuje potřebu a cíle další části projektu Koncepce, kterou již v roce 2008 připravilo MV.

Realizace by přinesla celou škálu pozitivních efektů, a odstranila řadu problémů, s nimiž se se dnes legislativní proces na všech úrovních potýká. Digitalizace legislativy by vedla ke sjednocení právní terminologie, dokázala by vychytat rozpory a duplicity, v zákonodárných sborech by včas upozornila na rozporuplnost návrhů se stávajícími normami či na jejich nehlasovatelnost z důvodů jiných legislativních překážek.

Z § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 309/1999 Sb. o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv nepřímo vyplývá, že český právní řád zná v současné době pouze model závazné „listinné“ podoby Sbírky zákonů. Vedle toho Ministerstvo vnitra zveřejňuje elektronicky i stejnopis Sbírky zákonů vydávané po 4. květnu 1945 a stejnopis Sbírky mezinárodních smluv. Tyto stejnopisy se ale nepovažují za Sbírku zákonů a Sbírku mezinárodních smluv, nemají jinou než informativní povahu a neumožňují tvorbu aspoň informativního aktuálně platného úplného znění právního předpisu a u PDF vytvořených do počátku roku 2008 ani operace se zobrazeným textem. Vedle zveřejňování nezávazného elektronického stejnopisu Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv na základě zákona MV na stránkách Portálu veřejné správy České republiky v sekci zákony zpřístupňuje informativní úplná znění vybraných zákonů.

Závažným problémem je, že současná listinná podoba Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv a stávající redakční a publikační systém mají řadu nedostatků vyplývajících zejména z celkové nepřehlednosti a nesystematičnosti právního řádu České republiky. To s sebou nese i vysokou časovou a finanční náročnost, u některých složitějších a často novelizovaných zákonů a jiných právních předpisů i faktickou nemožnost obstarat si úplné platné či účinné závazné znění právní normy. Je nutné obstarat si všechny novely, které danou právní normu nebo její části aspoň přímo měnily či rušily, přičemž řada novel je součástí tzv. změnových zákonů a nelze je dohledat podle názvu těchto zákonů, dále je nutné zjistit eventuální posunutí účinnosti či možnou novelizaci přechodných ustanovení a podobně.

Důsledkem dnešní již nevyhovující situace, zejména pokud jde o Sbírku zákonů, je to, že laická i odborná veřejnost je nucena pracovat nikoli s její závaznou listinnou podobou či státem poskytovanou elektronickou verzí, ale místo ní užívat komerční právní informační systémy, jejichž obsah z povahy věci není právně závazný a jehož přesnost není nijak garantována; s tím souvisí i problém nákladnosti udržování aktuálních komerčních právních informačních systémů, která může vést u osob aplikujících právo k vysokým mandatorním výdajům. Důkazem snižující se užitnosti stávajícího způsobu publikace právních předpisů a mezinárodních smluv v papírové i internetové podobě je trvale klesající odběr Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, vycházejících oproti období před deseti lety v nákladu nižším o 76 %. Podle vládou schválené a MV vypracované Koncepce dospěla současná situace do stavu kolize s jednou z nejstěžejnějších zásad právního státu „neznalost zákona neomlouvá“. Stát musí podle Koncepce vytvořit podmínky pro to, aby mohl občan této zásadě vyhovět. Materiál legislativního odboru MV připomíná v této souvislosti i jedno ze stanovisek Ústavního soudu, podle něhož „zásadu neznalost zákona neomlouvá nelze vykládat pouze k tíži adresátů práva, nýbrž též jako závazek veřejné moci vůbec učinit právo poznatelným, protože jen takovým se lze řídit.“

Přijatá Koncepce vyčíslila i náklady a výnosy v případě úspěšné realizace obou projektů – e-Sbírky a e-Legalizace. Odhadované maximální náklady na realizaci projektu e-Sbírka dosahují výše 396 000 000 Kč. Největší část prostředků bude třeba vynaložit na digitalizaci předpisů, vytvoření datového modelu právního předpisu, tvorbu slovníku CzechVoc a vytvoření úplných znění právních předpisů. Roční provoz systému v ostrém provozu si vyžádá náklady ve výši cca 9 600 000 Kč. Maximální náklady na realizaci projektu e-Legislativa včetně čtyř let jeho provozu činí 204 000 000 Kč, přičemž většina těchto prostředků bude investována do specializovaného software systému. Roční provoz systému v ostrém provozu si vyžádá stejně jako v případě e-Sbírky náklady ve výši cca 9 600 000 Kč. Celkovou výši nákladů na oba projekty by bylo možné podle odborných odhadů přibližně o 100 000 000 Kč snížit vytvořením jednotného datového centra státní správy České republiky, které by systémy e-Sbírky a e-Legislativy (například spolu se systémy e-Justice) pro své fungování využívaly. Vytvoření datového centra by vedlo k úsporám v oblasti hardwaru a systémového softwaru i provozních nákladů a nákladů na zabezpečení systému.

„Ve srovnání s úsporou na papíru, kterou by přinesl zmíněný projekt, jsou barvitě prezentované úspory Andreje Babiše na kancelářském papíru pro jeho rezort směšné. Je jistě správné šetřit i v malých číslech, ale pro skutečný posun našeho státu o krok dopředu by bylo mnohem užitečnější zaměřit pozornost právě na chytré systémové nástroje elektronizace veřejné správy. Nejen proto, že by se výrazně snížila spotřeba papíru, ale hlavně pro onen kvalitativní posun ve správě státu, která by lidem byla blíž a tedy dostupnější,“ říká starosta Kupka.

Dušan Šrámek

Členské státy EU, které doposud zavedly závaznou elektronickou publikaci úředních sbírek zákonů a mezinárodních smluv:

Belgii byla od 1. 1. 2003 zavedena nezávazná elektronická podoba sbírky, s tím že její listinná podoba signovaná ústavními činiteli je uchovávána v pěti kopiích. Tento model, který de facto adresátu práva neumožňuje přístup k závazné podobě sbírky, byl úspěšně napaden žalobou před belgickým ústavním soudem.

Dánsku byla od 1. 1. 2008 zavedena závazná elektronická podoba sbírky.

Estonsku byla od 1. 6. 2002 zavedena závazná elektronická i listinná podoba sbírky a od 1. 1. 2008 je závazná pouze elektronická podoba s tím, že právní přepisy jsou publikovány v právně závazném úplném znění.

Ve Francii byla od 1. 7. 2004 zavedena závazná elektronická i listinná podoba sbírky.

Na Kypru byla od 1. 1. 2004 zavedena závazná elektronická podoba sbírky.

Maďarsku byla od 1. 1. 2006 zavedena závazná elektronická podoba sbírky.

Portugalsku byla od 1. 7. 2006 zavedena závazná elektronická podoba sbírky s tím, že listinná podoba není distribuována.

Rakousku byla od 1. 1. 2004 zavedena závazná elektronická podoba sbírky s tím, že závazná elektronická podoba je zpřístupněna ve federálním právním informačním systému a nezávazná listinná podoba je distribuována širokému okruhu abonentů.

Ve Finsku byla od 1. 1.2001 zavedena závazná elektronická podoba sbírky.

Ve Slovinsku byla od 1. 1. 2007 zavedena závazná elektronická i listinná podoba sbírky s tím, že v případě konfliktu rozhoduje znění elektronické verze.

Ve Velké Británii byla od 1. 1. 2002 zavedena závazná elektronická i listinná podoba sbírky.

Ve Španělsku byla od 1. 1. 2009 zavedena souběžně závazná elektronická a listinná podoba sbírky.

Ve většině zbývajících států Evropské unie (a v rámci orgánů Evropské unie samotné) probíhají přípravy k přechodu na závaznou elektronickou publikaci právních předpisů. Současně řada ze zemí, které již závaznou elektronickou publikaci zavedly, uvažuje o závazné publikaci právních předpisů v jejich elektronické konsolidované podobě (úplném znění).