Německá vládní koalice sociálních demokratů (SPD), Zelených a liberálů změnila (Semafor) retroaktivně německý rozpočet, porušila dluhovou brzdu zakotvenou v Ústavě a peníze určené na živelnou katastrofu převedla do klimatického fondu (EKF) bez zjevné souvislosti a s absurdním odůvodněním. To jsou důvody, proč německý Ústavní soud zrušil převod 60 miliard euro do fondu na úhradu nákladů klimatických cílů. Dopadne i na Fond hospodářské stabilizace, ze kterého Němci platí drahé energie. Vláda ovšem chce požádat Bundestag o další nouzový stav.
Reakce na rozsudek německého Ústavního soudu z 15. listopadu 2023 jsou velmi silné, horečnaté a neustávající. Komentátoři z médií zdají se být na straně Ústavního soudu, demokracie a obyčejných počtů. Vláda chce ovšem splnit „klimatické cíle“, tedy financování transformace, slovy soudu s nejasnými termíny a výsledkem, za každou cenu.
„Po rozsudku v Karlsruhe si Semafor pohrává s absurdní myšlenkou: Po koronaviru nebo válce na Ukrajině by mohli jednoduše vyhlásit další nouzový stav, aby ospravedlnili své dluhy. Toto vládnutí v krizovém režimu může být nebezpečnější než krize samotné: Pro demokracii,“ napsal týden po rozsudku deník Die Welt.
Semaforem je v Německu nazývána koaliční vláda Socialistů (SPD) spolu se Svobodnými demokraty (FDP) a Zelenými.
Ekonomická redakce téhož deníku k situaci uvedla: „Německý rozpočet je v zoufalé situaci. Nyní se musí přezkoumat každé opatření Semaforu. Otevírá se možnost znovu zpochybnit zákon o vytápění – vynaložené úsilí a přínosy jsou v naprostém nepoměru. Rozum a finanční situace vyžadují změnu kurzu. Okamžitě zastavte zákon o vytápění.“
Kromě fondu EKF je však rozhodnutím německého Ústavního soud ovlivněn ještě nejméně jeden další speciální fond ve federálním rozpočtu, a to fond hospodářské stabilizace (WSF) . Fond WSF je v současnosti používán jako brzda placením vysokých cen energií, upozorňuje dále deník.
Dluhová brzda? Zrušit. Je to brzda budoucnosti
Energetický zákon, nazývaný v Německu „zákon o vytápění“ říká, že nové budovy musí fungovat ze 65% na obnovitelné zdroje a počítá například s masivní podporou domácností, co se týče této přeměny: Stát uhradí nejméně 30% nákladů domácností. Povinností obcí a stavebníků bude předkládat tepelné plány, systémy starší 30 let budou muset být vyměněny a kdo zákon nedodrží, riskuje pokutu až 50 000 euro.
Více o německém zákonu o energii budov je například zde.
Jak s tím souvisí rozsudek německého Ústavního soudu? Zásadně. Německá vládní koalice si totiž v nouzovém stavu živelné katastrofy vypůjčila peníze na následky koronavirové epidemie, překročila zákon o dluhové brzdě, ale následující rok šedesát miliard eur převedla do dříve klimatického, nově klimaticko-transformačního fondu na úhradu klimatických cílů a takto zpětně dodatkem zákona upravila rozpočet za rok 2021. Po rozsudku z Karlsruhe nejsou v rozpočtu peníze, vlastně v tuto chvíli nemá Německo ani jasný rozpočet.
Vláda ovšem v nastoupené kurzu hodlá pokračovat: Už ve čtvrtek 23. listopadu 2023 se její zástupci vyjádřili, že kvůli rozpočtu požádají znovu Bundestag o vyhlášení stavu nouze a rovněž navrhnou reformu dluhové brzdy, neboť tato brzda, která má brzdit zadlužení země, ve skutečnosti „brzdí budoucnost“, jak uvádějí citace v médiích.
Ústavní soud: Převod je s ústavou neslučitelný a neplatný
Jak vyplývá z rozsudku německého Ústavního soudu, žalobu o přezkum ústavnosti dodatečného převodu 60 miliard do klimatického fondu v roce 2022 určených na sanaci pandemie v roce 2021 podalo 197 stěžovatelů, což představuje více než čtvrtinu ze 736 členů 20. německého Bundestagu.
Dne 15. listopadu 2023 vyslovili soudci Ústavního soudu tento celý akt zrušující výrok: „Článek 1 a článek 2 zákona o stanovení druhého dodatku k federálnímu rozpočtu na finanční rok 2021 (zákon o druhém doplňkovém rozpočtu z roku 2021) ze dne 18. února 2022 (Federal Law Gazette Part I, strana 194) jsou s článkem 109 odst. 3, čl. 110 odst. 2 věta 1, jakož i čl. 115 odst. 2 základního zákona neslučitelné a neplatné.“
Úplný text rozsudku Ústavního soudu Spolkové republiky Německa je zde.
A to přesto, že všechny transakce si odsouhlasili vládní zákonodárci zákonem v Bundestagu: „Zákonem o doplňkovém rozpočtu na rok 2021 byla úvěrová oprávnění na finanční rok 2021 navýšena o dalších 60 miliard eur na celkových 240 175 714 000 eur,“ uvádí důvody stížnosti poslanci v žádosti o přezkum.
„V průběhu rozpočtového roku 2021 se ukázalo, že navýšení stanovená v zákoně o doplňkovém rozpočtu nebyla potřebná. Na tomto pozadí vznikla v politické sféře myšlenka, že úvěrová oprávnění provedená zákonem o doplňkovém rozpočtu z roku 2021 v plné výši 60 miliard eur by mohla být převedena do „Energetického a klimatického fondu“ (dále jen: EKF), zvláštního federálního fondu,“ popsali stěžovatelé před Ústavním soudem, co provedli vládní poslanci v únoru 2022.
Živelná pohroma a dluhová brzda v ústavním zákoně
Rozpočet (včetně dluhu) tedy poslanci změnili zpětně a fond EKF se zpětně zvýšil z částky 42 694 600 000 na 102 694 600 000 eur. Kromě retroaktivity tímto došlo k porušení § 115 základního zákona (ústavy) o dluhové brzdě. Celkový rozpočet ji překročil o 207 007 miliard eur, uvádí se v rozsudku.
Jak v Německu funguje dluhová brzda, která je ústavním zákonem? „Dluhová brzda byla zakotvena v základním zákoně v roce 2011. Stanoví, že země smí každý rok převzít nový dluh pouze ve výši maximálně 0,35 procenta hrubého domácího produktu. Ale existují výjimky. V čl. 115 základního zákona je uvedeno: „V případě živelných pohrom nebo mimořádných situací, které jsou mimo kontrolu státu a významně ovlivňují finanční situaci státu, mohou být tyto úvěrové limity překročeny na základě usnesení většiny členů Bundestagu,“ vysvětluje jednoduše deník Zeit on-line včetně důsledků rozsudku.
Změna klimatu není pandemie
EKF byl původně založen zákonem o zřízení speciálního fondu „Energetický a klimatický fond“ ze dne 8. prosince 2010 (BGBl I str. 1807) jako významný příspěvek k realizaci dlouhodobé energetické koncepce federální vlády. S ohledem na pandemii koronaviru německý Bundstag zákonem tento fond v roce 2022 přejmenoval na klimatický a transformační. Jeho účelem mělo být podle vládní koalice Semafor financování opatření změny klimatu a udržitelnosti německé ekonomiky vhodná pro boj s důsledky pandemie koronaviru, shrnuje rozsudek.
„Jako hromadné onemocnění je COVID-19 jednoznačně přírodní katastrofou ve smyslu čl. 109 odst. 3 věta 2 a čl. 115 odst. 2 věta 6 GG. To však neplatí pro změnu klimatu. Nejedná se o případ ,exogenního šoku´, který zákonodárce pozměňující ústavu měl na mysli v roce 2009, když navrhoval možnost nouzových půjček. Jednalo se o rozpočtové kompenzace náhlých, nepředvídatelných mimořádných situací. Změna klimatu je známá již dlouhou dobu, vyžaduje dlouhodobou a dalekosáhlou vládní akci, a proto je budoucí strukturální výzvou, kterou je třeba překonat v rámci řádného rozpočtového řízení,“ uvedli stěžující si poslanci.
Tohle se nebude opakovat, peníze je třeba zaparkovat
Kromě toho, že byly peníze převedeny do fondu v rozporu s účelem, měly být takto i čerpány – nikoli okamžitě v rámci živelné katastrofy, nýbrž někdy v budoucnu. Peníze tam podle rozsudku „měly zůstat zaparkované“ s ohledem na fakt, že v budoucnu nebude možné takový převod podle zákona o živelných katastrofách učinit. Vládní Semafor si nikterak nelámal hlavu ani s odůvodněním.
„Odůvodnění zákona se zvláště vzdaluje ústavním požadavkům na odůvodnění nouzových půjček, když se zaměřuje na význam ochrany klimatu a postupného ukončení využívání fosilních zdrojů energie pro ochranu klimatu. Má smysl provádět transformační budoucí investice do opatření na ochranu klimatu a podporovat energetickou transformaci, která podpoří růst a podpoří konkurenceschopnost hospodářství. Cíle ochrany klimatu a energetické transformace, což jsou cíle EKF, které bylo založeno v roce 2011, však nemají nic společného s řešením pandemie koronaviru, ke které došlo na začátku roku 2020,“ uvedli stěžovatelé.
Spolková vláda označila žalobu za nedůvodnou. Zúčastněné strany svá podání prohloubily a doplnily při ústním jednání dne 21. června 2023 za účasti třetích stran, kterými byli experti na hospodářství, ekonomii i ochranu klimatu, přítomen byl i zástupce Spolkového kontrolního úřadu.
Soud: Recese není mimořádná situace a havárie
Soudci Ústavního soudu v úvodu svého rozhodování shrnuli: Středem zájmu je zde čl. 109 odst. 3 věta 2 ve spojení s čl. 115 odst. 2 věta 6 GG který dává Bundestagu právo rozhodnout, o úvěrových limitech vyplývajících z ustanovení předložených v případě přírodních katastrof nebo mimořádných situací, které jsou mimo kontrolu státu a mají významný dopad na finanční situaci státu.
„Kromě písemných náležitostí čl. 115 odst. 2 vět 6 až 8 základního zákona (a) je vyžadována příčinná souvislost mezi mimořádnou situací a překročením úvěrových limitů (b). Dále je třeba při nouzových půjčkách dodržovat zásady ročního rozpočtu, které jsou také základem dluhové brzdy,“ uvedl německý Ústavní soud.
Důvodem výjimky z běžného úvěrového limitu musí být živelná pohroma nebo mimořádná situace, zdůraznil Soud. „Pojem ,přírodní katastrofa´ označuje bezprostřední nebezpečí nebo škody značného rozsahu, které jsou vyvolány přírodními událostmi, jako jsou zemětřesení, povodně, bouře, sucho nebo hromadné nemoci,“ konstatoval dále Soud.
Termín „mimořádná situace“, který se používá nově, je třeba vykládat v kontextu zákona o státním dluhu způsobem specifickým pro rozpočtové právo, a není proto omezen na případy „zvláště závažné havárie“, i když je může také zahrnovat, pokud je relevantní pro rozpočet, uvedl dále Soud. Ne každé narušení ekonomické situace však podléhá výjimce článku 115. „Zejména zhoršení finanční a ekonomické situace není aplikací tohoto standardu, pokud jde pouze o vzestupy a poklesy v cyklickém ekonomickém cyklu,“ uvedl Soud.
Ústavní soud nenahrazuje zákonodárné orgány Německa
Jaký charakteru tedy musí mít situace, která by odůvodnila zvýšení dluhu a vykročení z rámce brzdy? „Živelná pohroma nebo mimořádná situace, která má vést k výjimce z obecného zákazu nového strukturálního dluhu, musí být mimo kontrolu státu podle § 109 odst. 3 věty druhé a § 115 odst. 2 věty. 6 základního zákona,“ vysvětlil Soud. „Mezi mimořádnou situací a potřebou nového dluhu musí existovat příčinná souvislost,“ uvedl dále Soud.
Mimořádná situace musí rovněž vést k mimořádnému zhoršení finanční situace. Mimořádná situace, která má pouze „nevýznamné“ důsledky pro finanční situaci státu, nemůže kvůli stavu nouze podpořit nový dluh. „V takových případech musí být náhlá finanční potřeba pokryta bez dalších půjček, například prostřednictvím přerozdělení rozpočtu, škrtů ve výdajích nebo zvýšení daní,“ uvedl Soud. A navíc, pokud si stát odhlasuje další půjčky, musí mít splátkový kalendář.
Kromě zásadního zákazu strukturálních nových půjček v čl. 109 odst. 3 věta 1 a čl. 115 odst. 2 vytvořila ústavní novela z roku 2009 také požadavky na přípustnost překračování běžných limitů pro federální půjčování ve výjimečných a mimořádných situacích, pokud jde o situace, které se vymknou kontrole státu. Je však vyžadována příčinná souvislost mezi událostmi, která přímo v zákonu ukotvena není, avšak z článku 115 vyplývá, uvedl Soud.
Spolkový ústavní soud nemůže svými vlastními znalostmi nahradit zákonodárné orgány primárně určené k tomuto účelu,“ uvedl Ústavní soud Německa. Podle Soudu je pouze na Bundestagu, aby učinil politické rozhodnutí a rozhodl o vhodnosti řešení včetně alternativ. „Vhodnost nouzových výpůjček dále nepodléhá ústavnímu přezkumu. Princip ,rozpočtové ústavní přiměřenosti´ nelze nalézt v ústavě,“ podotkl dále ústavní soud.
Rozpočet má zásadu roku a ta podléhá přezkumu
Avšak „systematická struktura ústavních požadavků na federální výpůjčky v souladu s čl. 109 odst. 3 a čl. 115 základního zákona obsahuje rovněž rozpočtově právní principy ročního rozpočtu – doplněné rozpočtovým principem splatnosti a zákazem nového strukturálního dluhu“. „Tyto zásady platí i pro výjimku z dluhové brzdy v případě živelných pohrom a mimořádných situací a nelze je obejít použitím zvláštních fondů. Dodržování zásad ročního rozpočtu a ročního rozpočtu podléhá přísné ústavní kontrole,“ uvedl Ústavní soud.
Podle Soudu dále existuje zásada ročního rozpočtu a splatnosti: „Zásada ročního plnění rozpočtu funkčně úzce souvisí se zásadou ročního plnění rozpočtu, která je výslovně zakotvena v čl. 110 odst. 2 větě 1 Ústavy; zatímco první stanovuje požadavky na periodicitu přípravy rozpočtu, druhý řeší otázku doby platnosti oprávnění v rozpočtových plánech.“
„Roční platnost v oblasti federálních požadavků na výpůjčky znamená, že přípustná výše výpůjčky musí být stanovena samostatně podle roku. Po uplynutí jednoho roku je nutné přepočítat přípustnou čistou půjčku na následující rok,“ uvedl Soud.
Konec fosilních paliv jako lék na pandemii koronaviru?
Koronavirová pandemie se svými rozmanitými zdravotními a ekonomickými důsledky představovala podle Soudu mimořádnou situaci ve smyslu čl. 115. Vývoj byl nepředvídatelný a výrazně ovlivnil finanční situaci státu.
„Ještě před přijetím prvních opatření v roce 2020 museli zákonodárci předpokládat, že globální pandemie bude mít citelné důsledky pro celkový rozpočet. Rozměry výzev, které byly a jsou spojeny s bojem státu proti pandemii, se v době přijetí zákona nezměnily a v dubnu 2021 německý spolkový sněm znovu vyhlásil nouzovou situaci. Pokračovala příčinná souvislost mezi krizí a významným dopadem na federální rozpočet,“ uvedl Soud.
Zákonodárce však dostatečně nevysvětlil příčinnou souvislost mezi zjištěnou mimořádnou situací a opatřeními krizového řízení financovanými z nouzové výpůjčky, potvrdil Ústavní soud závěr stěžujících si poslanců. Bundestag ani nevysvětlil nezbytnost opatření.
Podle Soudu mnoho investic nebylo v době pandemie provedeno. „Ochrana klimatu a postupné ukončení využívání fosilních zdrojů energie mají zvláštní kvalitu s cílem trvale posílit ekonomiku na cestě z pandemie,“ citoval z odůvodnění Bundestagu Soud. „Toto odůvodnění se ukazuje jako nedostatečně spolehlivé. V době, kdy se zákon projednával, pandemie koronaviru trvala již téměř dva roky,“ uvedl Soud.
Fond EKF byl zřízen mnohem dříve a jeho cíle byly stanoveny. „Alokace do EKF prostřednictvím druhého zákona o dodatkovém rozpočtu na rok 2021 je rovněž v rozporu s ústavními požadavky ročního rozpočtu,“ připomněl Soud, podle kterého dodatek k rozpočtu za roku 2021 byl neslučitelný s Ústavou.
Pokud je to vůbec možné, tak důvody nejsou zřejmé
A naposledy se Ústavní soud vyjádřil k retroaktivitě zákona, kterým byly peníze převedeny do fondu. „To, že retroaktivní novela zákona o rozpočtu na rok 2021 druhým dodatečným zákonem o rozpočtu neplní funkci rozpočtového zákona jako nástroje plánování, je zřejmé z odůvodnění samotného zákona, kde spolková vláda upozorňuje, že státní opatření v boji proti pandemiím již nelze realizovat pro rozpočtový rok 2021,“ citoval Soud.
„Bez ohledu na otázku, zda je ospravedlnění tohoto porušení vůbec možné, důvody pro to nebyly uvedeny ani nejsou jinak zřejmé,“ zhodnotil jednání vládních poslanců německý Ústavní soud.
Irena Válová
