Opakovaný výkon funkce

    V souvislosti s projednávaným návrhem na změnu zákona o soudech a soudcích vznesl Okresní soud ve Zlíně připomínku v kontextu opakovaného výkonu funkce předsedy a místopředsedy soudů.

    Důvodová zpráva k návrhu odkazuje na nález Ústavního soudu vydaný pod sp. zn. Pl. ÚS 39/08, z něhož je stěžejní zejména bod 65 jeho odůvodnění. Základem argumentace soudu ochrany ústavnosti je obava z personální korupce spojené s možností opakovaného výkonu funkce.

    Ústavní soud opřel argumentaci o nemožnosti opakovaného výkonu funkce předsedy či místopředsedy z destrukce nezávislosti a nestrannosti soudce. V tomto směru ovšem nelze přehlížet, že tento koncept plyne z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (přijaté ještě za federace) jako komponenta práva na spravedlivý proces. Nelze ignorovat, že požadavky vyslovené Ústavním soudem směrem k funkcionářům obecných soudů dbajících o zajištění zákonnosti by při argumentaci a minori ad maius měly dopadat i na samotný Ústavní soud. V případě soudců i funkcionářů Ústavního soudu žádná omezení neexistují a je poměrně známým faktem, že celá řada ústavních soudců vykonávala mandát opakovaně (za všechny zmíním soudce hlasujícího pro plenární nález Vojena Güttlera). Ústavní soud přešel hrozbu personální korupce již u prvního jmenování (jak upozornil v disentu k nálezu i Pavel Rychetský), tedy nevysvětlil, proč v tomto případě problém neshledává.

    Je poměrně vábivé konstrukci nemožnosti opakovaného výkonu považovat za principiální bezvýjimečné stanovisko Ústavního soudu. Tak tomu ale úplně není, neboť Ústavní soud protiústavnost formuloval v podmínkách neexistence záruk brzd a rovnovah mezi mocí soudní a výkonnou. Není bez zajímavosti, že rozhodnutí Ústavního soudu padlo nedlouho poté, co se v podobném duchu vyslovila i Benátská komise a lze se domnívat, že Ústavní soud takto mínil k aktivitě podnítit zejména zákonodárce (jako v minulosti učinil v kontextu třeba správního soudnictví).  Ústavním soudem požadované garance jsou ale poskytovány nejméně od roku 2014, kdy příslušná instrukce výslovně upravila, že komise, která ovlivňuje výběr funkcionářů, bude většinově obsazena právě představiteli moci soudní. V současnosti instrukce řeší povinně výběr předsedů, místopředsedy vybírá sám předseda soudu – soudce – tedy vliv moci výkonné je eliminován, neboť ani soudní funkcionáři, byť vykonávají státní správu soudu, nepřestávají být především soudci. Podmínky vyslovené Ústavním soudem jsou tedy splněny.

    Ústavní soud v nálezu přešel, že předsedové a místopředsedové obecných soudů nejsou na své funkci tolik existenčně závislí, neboť po zániku funkce předsedy či místopředsedy zůstávají nadále soudci příslušného soudu, což je zcela odlišná situace než v případě soudců Ústavního soudu, jak ostatně na stránkách České justice upozornila emeritní soudkyně Vlasta Formánková. Panuje-li obava z korupce díky vyššímu platovému koeficientu, pak takového koeficientu může být dosaženo i třeba jen stáží u vyššího soudu. Bude i toto bývalým funkcionářům zapovězeno?

    Jestliže je rozebírána nemožnost opakovaného výkonu funkce předsedy a místopředsedy z důvodu tvrzeného rozporu s ústavním pořádkem, pak se do popředí dere otázka, jak je možné, že srovnatelná restrikce není přítomna i v celé řadě dalších zemí se zkušeností své totalitní minulosti. Prakticky žádná omezení nejsou přítomna v mnoha dalších zemích Rady Evropy, z nichž bych zdůraznil zejména Dánsko, Lucembursko a Norsko, které mají trvalou tradici ústavnosti (norská ústava patří k nejstarším na světě), a proto u nich jistě nelze shledávat ústavní deficity. Jestliže panuje obava z nevyzrálosti uchazečů o funkce předsedy a místopředsedy v našich končinách, je otázkou, jak takový „nevyzrálý uchazeč“ mohl naplnit stále se zpřísňující požadavky kladené na osobu soudce a projít poměrně spletitou cestou předcházející jeho jmenování.

    Zatímco v českém legislativním procesu se vážně zvažuje výslovné omezení opakovaného výkonu funkce, zcela opačným směrem šli zákonodárci na Slovensku a v Estonsku, kteří dosavadní omezení naopak zrušili. Na Slovensku se dokonce výslovně argumentovalo aspektem neodstavování těch dosavadních funkcionářů, kteří se vyznačili zabezpečením efektivního výkonu soudnictví. S účinností od 1. 9. 2014 tedy slovenská právní úprava nezná omezení výkonu funkce předsedy či místopředsedy, což je pikantní zejména proto, že ústavní podklad je na Slovensku zcela identický jako u nás.

    Opakovaný výkon funkce tedy není jakkoliv omezen v celé řadě zemí Rady Evropy a dokonce jej jako problém nevidí ani Poradní rada evropských soudů, která v roce 2016 nehovořila o nutnosti omezení výkonu funkce (byť tuto látku prověřovala), naopak upozornila na nutnost zajištění, aby funkcionáři nemohli být o své funkce svévolně připraveni. Je s podivem, že těleso Rady Evropy nepovažuje za alarmující doživotní výkon funkce předsedy (a místopředsedy), anebo absenci jakékoliv omezení, jedná-li se o natolik problematickou situaci, jak by se v českých podmínkách z některých zdrojů mohlo jevit. Jestliže země s rozvinutou mírou ochrany ústavnosti (Rakousko, Norsko) umožňují dokonce časově neomezený „doživotní“ výkon funkce, není zřejmé, proč by v České republice měl být výkon omezen, a to zejména za situace, kdy soudem ochrany ústavnosti vyžadované garance eliminace vlivu exekutivy již poskytnuty jsou. Argument nálezu vyslovený v jeho bodě 65 byl navíc tehdy zasazen do jiného referenčního rámce, než jaký existuje dnes, kdy je kladen důraz na efektivní fungování justice a je akcentována nutnost přítomnosti manažerských schopností a umění vést své podřízené. Hlavním ukazatelem mají být výsledky a ne hypotetická obava z korupce.

    Protiústavnost opakovaného výkonu je zkratkovitě dovozována nedůslednou interpretací jediného nálezu Ústavního soudu, přičemž nelze pominout, že pro výkon funkce předsedy či místopředsedy by tak byly definovány přísnější podmínky než pro výkon funkce ústavního soudce či prezidenta republiky.

    Personální problémy menších soudů jsou v návrhu negovány odkazem na protiústavnost stávající úpravy, a to v situaci, kdy stanovisko Ústavního soudu nebylo formulováno principiálně, ale s určitou podmínkou, což důvodová zpráva pomíjí. Pracovníci českých soudů se díky turbulentním změnám vyznačují vysokou mírou adaptability, a proto i tento problém vyřeší, ale je otázkou, zda je skutečně nutné vytvářet další komplikace, není-li to nezbytně nutné.

    Zcela nepochybně pak je na zákonodárci, aby tento zvolil řešení, které se bude jevit jako nejpříhodnější (a pochopitelně bude ústavně konformní). Domnívám se ale, že by pro omezení opakovaného výkonu neměl být jako jediný důvod uváděn nález, jenž výhrady vůči opakovanému výkonu navíc formuluje protentokrát. Jestliže se z jakéhokoliv důvodu zákonodárce přichýlí k tezi o nemožnosti opětovného výkonu funkce předsedy a místopředsedy, pak by takové omezení mělo být definováno buď pouze na jednotlivý soud, anebo na po sobě jdoucí funkční období. Nedává smysl úvaha, aby předseda soudu, jenž se stane předsedou ve čtyřiceti letech, nemohl být znovu předsedou téhož soudu před odchodem do důchodu.

    Inu, jistě bude ještě zajímavé tuto problematiku sledovat. Pevně věřím – ­s přihlédnutím k tomu, jaký vliv na některé soudy může navrhovaná úprava mít – že výsledné řešení bude výsledkem pečlivé úvahy a nebude pouze opřeno o tvořivou interpretaci jednoho nálezu.

    JUDr. David Kolumber, Ph.D.