Systémový alibismus při dozoru nad nezákonným jednáním výborů zastupitelstev a návrh řešení

1. Úvod: Hledání odpovědnosti v labyrintu pražské samosprávy

Základním postulátem právního státu je premisa, že porušení zákona musí generovat adekvátní právní následek – sankci, nápravu stavu a vyvození osobní odpovědnosti. V oblasti územní samosprávy však v praxi narážíme na anomálii, která tento princip fakticky neguje. Jde o situaci, kdy iniciační a kontrolní orgány zastupitelstva (typicky finanční či kontrolní výbor) vědomě či z nedbalosti porušují kogentní ustanovení zákona, přičemž tímto postupem přímo zasahují do práv a oprávněných zájmů třetích osob.

Kdo ohlídá samotné hlídače? (Quis custodiet ipsos custodes?)

Pokud se dotčený subjekt či řadový zastupitel, který na nezákonnost upozorní, obrátí na dozorové orgány (Magistrát hl. m. Prahy, Ministerstvo vnitra ČR), setká se s rigidním formalismem. Typizovaná odpověď dozoru zní: „Výbor není orgánem městské části, ale ‚suborgánem‘ zastupitelstva městské části. Jedná se o interní spor… řešení nejrůznějších otázek z oblasti místní samosprávy mohou přetrvávat po celé volební období zastupitelstva…“ [1].

Je proto nutné podrobit kritice tezi, že porušení zákona lze zhojit pouhým interním politickým procesem. Přenášet odpovědnost za nedodržování zákona na řadové zastupitele představuje absurditu v pojetí odpovědnosti. Současný stav vyžaduje konkrétní legislativní změnu, která existující právní vakuum odstraní. Žádný zákon totiž neříká, že to má být právě řadový zastupitel, kdo je povinen sledovat a exekutivně vyžadovat dodržování zákonů ze strany výborů nebo komisí zastupitelstva.

2. Politická funkce versus porušení zákona: Kriminální analogie

Dozorové orgány často mylně zaměňují povahu porušení povinnosti. Pokud finanční výbor například upře dotčené osobě zákonné právo vyjádřit se ke kontrolním zprávám, nejde o projev „politického názoru“ nebo „politické vůle“, ale o flagrantní porušení procesních pravidel stanovených zákonem.

Paralela s obecným právem je zřejmá: Pokud pachatel spáchá majetkovou trestnou činnost, jeho odhalení a následné propuštění ze zaměstnání (či odvolání z funkce) nepředstavuje naplnění spravedlnosti ani zhojení protiprávního stavu. Propuštěním se ukradená věc nevrátila a porušení zákona nebylo sankcionováno. Pachatel byl pouze eliminován z prostředí, kde škodu působil.

Přesto Magistrát hl. m. Prahy i Ministerstvo vnitra k pochybením výborů přistupují tak, že pouhé „politické řešení“ (možnost většinového zastupitelstva odvolat předsedu výboru, případně celý výbor) považují za dostatečné vyřešení protiprávního stavu. Tím se však zcela rezignuje na ochranu práv třetích stran, která byla nezákonným postupem výboru dotčena, a samotný protiprávní stav zůstává nezhojen.

Zastupitelstvo není soud

Zastupitelstvo může předsedu výboru či komise maximálně odvolat, ale odvoláním se nesmaže vzniklé bezpráví. Pokud se třetí strana začne domáhat náhrady újmy, která jí nezákonným postupem výboru vznikla, odpovědnost nese městská část. Vznikne-li v důsledku činnosti výboru zastupitelstva třetí straně škoda, nastupuje zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci (č. 82/1998 Sb.) a obec musí tuto škodu uhradit.

Pokud je obec nucena třetí straně zaplatit odškodnění za to, že finanční výbor porušoval zákon, nastupuje institut tzv. regresní úhrady. Obec má ze zákona povinnost vymáhat tuto škodu po konkrétních osobách, které ji způsobily. Jde však o zbytečně zdlouhavý a komplikovaný proces, kterému by se dalo účinně předejít, kdyby systém umožnil včasný a efektivní zásah dozoru.

3. Selhání institutu vnitřní autocenzury a alibismus dozoru

V ideálním právním prostředí by měla fungovat osobní autocenzura členů výboru pramenící ze slibu zastupitele a vědomí osobní odpovědnosti. Pokud však tato vnitřní brzda selže, systém musí nabídnout funkční vnější korektiv. Ostatně i zde subsidiárně platí obecná prevenční povinnost podle občanského zákoníku (§ 2900), podle níž je každý povinen počínat si tak, aby nedocházelo k nedůvodné újmě.

Svalování odpovědnosti na řadové zastupitele ve stylu „vy jste to zjistil, vy to na zastupitelstvu vyřešte“ je logickým i právním nonsensem. Řadový zastupitel nedisponuje exekutivními ani sankčními nástroji. Nemůže suplovat roli dozorového orgánu, natož pak roli soudu.

Postoj Ministerstva vnitra a Magistrátu hl. m. Prahy, které odmítají meritorně přezkoumávat nezákonné postupy výborů s odkazem na autonomii samosprávy, vede k nebezpečným důsledkům:

• Legitimizace bezpráví: Pokud většinová koalice v zastupitelstvu vědomě kryje nezákonný postup svého finančního výboru, stává se protiprávní stav trvalým a pro minoritu či třetí strany fakticky neřešitelným.
• Eroze důvěry v právo: Občan, který se domáhá ochrany u státních orgánů, zjišťuje, že pro politické orgány obcí platí jiná (mírnější) měřítka zákonnosti než pro řadového občana.

4. Návrh de lege ferenda: Odstranění legislativní mezery v zákoně

Klíč k vyřešení tohoto patového stavu leží v precizaci dozorových ustanovení v zákonné úpravě. V kontextu hlavního města Prahy se jako kritické místo ukazuje § 110 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, který upravuje kontrolní působnost Magistrátu vůči městským částem.

Současné znění tohoto ustanovení omezuje přezkum de facto na rozhodnutí exekutivních orgánů a na úseky svěřené státní správy. To vytváří popsané právní vakuum pro činnost iniciačních a kontrolních orgánů (výborů a komisí). Magistrát se tak může formálně zbavit odpovědnosti s tvrzením, že procesní pochybení výboru není „rozhodnutím orgánu obce“ ve smyslu zákona a že výbory představují pouhý „suborgán“. K tomu Ministerstvo vnitra dodává: „…kontrolní a dozorová pravomoc Magistrátu se na činnost výborů zastupitelstva nevztahuje.“ [2].

Navrhované legislativní řešení:

Ustanovení § 110 zákona o hlavním městě Praze je žádoucí doplnit o explicitní ustanovení, které by znělo:

„Dozorová a kontrolní působnost Magistrátu hlavního města Prahy podle tohoto ustanovení se vztahuje rovněž na zákonnost procesních postupů a činnosti výborů zastupitelstva městské části a komisí rady městské části, a to bez ohledu na skutečnost, že jsou tyto orgány voleny zastupitelstvem městské části a jsou jemu odpovědny.“

Odůvodnění návrhu: Tato drobná, ale zásadní změna by úřadům sebrala možnost alibistického výkladu. Jasně by stanovila, že autonomie samosprávy a politická odpovědnost výboru vůči zastupitelstvu končí tam, kde výbor porušuje zákon. Pokud finanční či jiný výbor poruší kogentní procesní pravidla (např. upře třetí straně právo na vyjádření), Magistrát by měl zákonnou povinnost zasáhnout a provést přezkum bez ohledu na to, zda většinová koalice v dané městské části toto porušování zákona politicky kryje.

5. Závěr

Současná praxe dozoru nad městskými částmi trpí selektivní slepotou vůči činnosti výborů a komisí. Je neudržitelné, aby Ministerstvo vnitra či Magistrát alibisticky alokovaly odpovědnost za dodržování zákonů zpět na politickou půdu zastupitelstva, pokud je zjevné, že tamní politická většina zákonnost garantovat nechce.

Výbor zastupitelstva sice nemá vlastní právní subjektivitu, ale jeho kroky jsou přičitatelné městské části jako celku a mají reálné dopady na práva a majetek dotčených osob. Dozorové orgány musí opustit doktrínu „vnitřního politického problému“. Navržená legislativní úprava § 110 zákona o hlavním městě Praze představuje efektivní cestu k posílení dozorové funkce a úspěšně napravuje stávající mezeru v zákoně.