Korupční potenciál, neopodstatněná změna: Komise pro trestní právo LRV strhala zákon o státním zastupitelství

Advokát Tomáš Gřivna Foto. archiv

Potřeba změny není dostatečně odůvodněna, zákonu by měla předcházet rekodifikace trestního řádu, návrh má korupční potenciál – to jsou jen některé z výtek, které uvádí Pracovní komise pro trestní právo při Legislativní radě vlády ve svém stanovisku k zákonu o státním zastupitelství, které se České justici podařilo exkluzivně získat.

Pracovní komisi předsedá advokát a odborník na trestní právo Tomáš Gřivna, který hned v úvodu Ministerstvo spravedlnosti coby předkladatele kárá za to, že návrh zákona o státním zastupitelství pochází fakticky z pera některých představitelů státního zastupitelství (předkladatel uváděl v rámci jednání Komise, že ministerstvo spravedlnosti je autorem cca 15 % textu). „Přitom bylo publikováno, že 8 krajských státních zastupitelství návrh spíše odmítají. Návrh samotný nebyl při jeho tvorbě podroben širší odborné diskusi, což se projevilo i na jeho kvalitě,“ píše Komise ve svém stanovisku.

Návrh je podle Komise revoluční změnou a koncepci veřejné žaloby jako soustavy státních zastupitelství spíše popírá, než rozvíjí. Tato koncepce byla vytvořena jako protiklad prokuratury, která fungovala zejména na principech jednotnosti, centralizace a monokratické výstavby, připomíná stanovisko.
„Naproti tomu soustava státního zastupitelství byla původně charakterizována tím, že jednotlivé stupně jsou relativně nezávislé a samostatné a pouze nejblíže vyšší státní zastupitelství je oprávněno vykonávat nad nejblíže nižším státním zastupitelstvím dohled. Tato decentralizace sice byla částečně omezena zavedením některých oprávnění nejvyššího státního zástupce, zahrnujících kontrolní mechanismy, aby bylo eliminováno riziko absolutní decentralizace soustavy státního zastupitelství a zajištěna její jednotnost, nicméně prvek centralizace v soustavě státního zastupitelství nikdy zcela nepřevážil. Návrh zákona však jde cestou opačnou,“ píše se v materiálu.

Stanovisko je rozděleno na dvě části – obecné (koncepční) výtky a připomínky Komise k jednotlivým ustanovením návrhu zákona. Obecné připomínky jsou shrnuty do čtyř bodů.


  • Potřeba změny současné právní úpravy není dostatečně odůvodněna a podložena odpovídajícími analýzami.
  • Reforma státního zastupitelství by měla navazovat, nikoliv předcházet nové podobě trestního řízení.
  • Charakteristickým rysem předkládaného návrhu zákona je koncentrace a centralizace pravomocí.
  • Obsah návrhu do jisté míry popírá proklamovanou nezávislost státních zástupců.

Třetí bod, tedy „koncentrace a censtralizace pravomocí“ se týká zejména výtek vůči rušení vrchních státních zastupitelství a zřízení Speciálního státního zastupitelství. Gřivna a jeho tým v této části upozorňuje na příliš vysokou koncentraci moci v rukách Nejvyššího státního zastupitelství. „Ve věcech, kde bude NSZ činné v prvním stupni, bude o opravných prostředcích rozhodovat zpravidla nejvyšší státní zástupce (viz § 24 odst. 4), u těchto věcí též nebude aplikován dohled (namísto něj pouze řídicí a kontrolní oprávnění nejvyššího státního zástupce). I tento aspekt by měl být analyzován z hlediska prokorupčního potenciálu,“ varuje Komise.

Celé stanovisko Pracovní komise pro trestní právo při LRV si můžete přečíst zde.

Co se týče vzniku „Speciálu“, tak Gřivna a spol. podobně jako řada dalších kritiků návrhu zákona upozorňují na absenci dohledu nad tímto speciálním útvarem. „Zde se sice předkladatel snažil námitce přílišné centralizace čelit tím, že NSZ má pouze rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím SSZ, aniž by však nad jeho postupem vykonávalo dohled. Nicméně vynětí SSZ ze standardních kontrolních mechanismů dohledu s sebou nese jiné problémy, které jsou natolik zásadní, že tento krok je stěží obhajitelný,“ uvádí komise. Gřivna také upozorňuje, že specializace v oblasti závažné ekonomické kriminality není ničím novým a na vrchních státních zastupitelstvích a Nejvyšším státním zastupitelství standartně fungují odbory závažné hospodářské a finanční kriminality.

Nebezpečná koncentrace moci v rukou NSZ

Nebezpečnou koncentrací moci je podle Komise i skutečnost, že všichni krajští státní zástupci mají být nejpozději do dvou let od účinnosti zákona nahrazeni, přičemž výběrové řízení na jejich nástupce a jmenování jejich nástupců, stejně jako výběrové řízení na vedoucího Speciálního státního zastupitelství a jeho jmenování, jsou plně v rukou Nejvyššího státního zástupce. Opět zde podle stanoviska hrozí riziko korupce.

Návrh zákona o státním zastupitelství si můžete prohlédnout zde.

K poslednímu bodu obecných výtek Komise uvádí, že nezanedbatelné je rovněž posílení Nejvyššího státního zastupitelství v personálních otázkách, zejména při obsazování míst vedoucích státních zástupců. „Tento model lze stěží považovat za nezávislý. Naopak je snadno zneužitelný k prosazování mocenských zájmů prostřednictvím nejvyššího státního zástupce vybraného a jmenovaného politickou reprezentací,“ uvádí stanovisko.

Pelikán při prezentaci návrhu zákona o státním zastupitelství po vypořádání připomínek Foto: archiv
Pelikán při prezentaci návrhu zákona o státním zastupitelství po vypořádání připomínek Foto: archiv

Zajištění poslušnosti státních zástupců?

Podle odborníků z komise zákon neposiluje samotná státní zastupitelství, ač tak bylo deklarováno. Posiluje se pouze postavení vedoucích státních zástupců. Komise na jednu stranu vítá nový způsob hodnocení státních zástupců, na druhou stranu před ním varuje. „Pokud jde o posílení samostatného výkonu působnosti jednotlivými státními zástupci, je třeba přivítat úpravu rozvrhu práce, řídicích a kontrolních oprávnění vedoucího státního zástupce i vztahů k nejblíže vyššímu státnímu zastupitelství v rámci dohledu (možnosti odmítnout pokyn nejblíže vyššího státního zastupitelství nebo vedoucího státního zástupce), na druhou stranu však návrh přináší plošné hodnocení státních zástupců, které má značný potenciál stát se nástrojem k zajištění poslušnosti řadových státních zástupců a které se skutečným posílením odpovědnosti státních zástupců nemusí mít mnoho společného,“ uvádí Komise.

V již zmiňované kritice jednotlivých ustanovení zákona jsou zřejmě nejzajímavější výtky k §9, který zavádí třístupňovou soustavu SZ. Pokud je podle stanoviska komise posláním státního zastupitelství nadále zastupování veřejné žaloby v trestním řízení, pak by pro soustavu státního zastupitelství měl být rozhodující model soustavy soudů a nikoli model státní resp. veřejné správy, na který se důvodová zpráva odvolává. „Komise je přesvědčena, že změnu soustavy státního zastupitelství bude provázet typický negativní důsledek organizačních změn. V oblasti trestní to může znamenat prodloužení trestních řízení, minimálně do té doby, než se vztahy v nové soustavě „usadí“ i v praxi.,“ varuje Gřivna a spol.

Ustanovení o příslušnosti patří do trestního řádu

Další kritika směřuje na §12., který se věnuje přislušnosti SZ. „Je též otázkou, zdali by ustanovení o příslušnosti státního zástupce v trestním řízení (což je drtivá většina ustanovení) neměly být v procesním předpise, tedy v trestním řádu, kam by správně patřila (ustanovení o příslušnosti soudů v trestním řízení, od kterých jsou tato ustanovení do značné míry odvozena, také nejsou obsažena v zákoně o soudech a soudcích, ale v trestním řádu),“ uvádí stanovisko.

Výtky a návrhy na změnu směřují také k §26 a 27, kde má Komise výtky k dohledové činosti nad státními zastupitelstvími. Komise žádá zpřesnění výkladu paragrafu 27. „Aby bylo výslovně vyjádřeno, že zatímco z vlastní iniciativy lze dohled vykonat, u vnějšího podnětu k výkonu dohledu odpadá volná úvaha státního zástupce, zda dohled vykoná, a dohled musí být vykonán. V této souvislosti je třeba připomenout nález Ústavního soudu z 2. 3. 2015 sp. zn. I. ÚS 1565/14, podle něhož je vnější podnět k výkonu dohledu účinným prostředkem nápravy, který osoba musí vyčerpat před podáním ústavní stížnosti,“ píše se ve stanovisku.

U paragrafu § 32 odst. 3) má komise má pochybnosti, zdali toto ustanovení neumožňuje přenést fakticky veškerou řídící a kontrolní oprávnění na jiného státního zástupce (jiného než náměstka). Proto navrhuje buď ustanovení vypustit, nebo doplnit podmínkami tak, aby nebylo příliš široké.

Hodnocení vyvolá atmosféru strachu a podlézavosti

§ 74 pak kritizuje plánovaná hodnocení státních zástupců. „…je nepochybně na místě tam, kde se státní zástupce uchází o vedoucí funkci nebo o postup na vyšší stupeň. Pravidelné plošné hodnocení státních zástupců s možností přeložit státního zástupce bez jeho souhlasu k jinému státnímu zastupitelství, jestliže tři po sobě jdoucí pravidelná hodnocení obsahují závěr, že neplní své povinnosti vyhovujícím způsobem, a pokud kárný senát vysloví s takovým postupem souhlas, je krokem, který vyvolá v soustavě státního zastupitelství atmosféru strachu a podlézavosti hodnocených vůči hodnotitelům, protože hodnocení budou v podstatě vydáni na pospas hodnotitelům a jejich osobním sympatiím nebo antipatiím,“ uvádí Komise.

V souvislosti s přijetím zákona o státním zastupitelství pak Pracovní komise pro trestní právo navrhuje změnu dvou paragrafů v trestním řádu a to § 26 a § 146a. U paragrafu 26 komise uvádí, že má-li se zde na mysli, že se místní příslušnost soudu určí podle § 18 trestního řádu, mělo by toto ustanovení odkazovat na § 18 trestního řádu a nikoli na obecná pravidla. „Zatímco dnes je pravidlo formulováno jednoznačně, nová úprava může znamenat pochybnosti o příslušnosti soudu, což vede k úvahám o porušení práva na zákonného soudce a k otázce procesní použitelnosti důkazu získaného úkonem provedeným na základě rozhodnutí nepříslušného soudu,“ uvádí Komise v návrhu na změnu zákonů v souvislosti s přijetím zákona o SZ.

U paragrafu 146a komise upozorňuje, že toto ustanovení by mělo určovat soud příslušný k rozhodování o stížnosti též v případě, že jde o rozhodnutí státního zástupce Nejvyššího státního zastupitelství nebo jím vykonávaný dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení trestním. Nejvyšší státní zastupitelství má stejně jako Speciální státní zastupitelství celorepublikovou působnost a podle návrhu zákona o státním zastupitelství bude moci činit rozhodnutí vyjmenovaná v § 146a odst. 1 trestního řádu, resp. vykonávat dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení trestním (pokud věc v rámci dohledu odejme krajskému státnímu zastupitelství nebo ve věcech uvedených v § 13 odst. 2 návrhu zákona o státním zastupitelství).

V nejbližší době se k zákonu o státním zastupitelství vyjádří i Legislativní rada vlády jako celek.

Eva Paseková