Silnější lobby v Bruselu a shoda na tom, kam Česko míří. Šéfka projektu Zákon roku a partnerka Deloitte Legal Jiřina Procházková upozorňuje na klíčové kroky, bez nichž se kvalita tuzemských zákonů nezlepší. Chyby v klíčových předpisech a celková nepředvídatelnost regulace přitom podnikatelům berou čas, peníze i kapacity. Procházková v rozhovoru pro Českou justici vysvětluje, proč se zákony v Česku spíše korigují než promyšleně tvoří a proč bez důsledného dodržování legislativních pravidel zůstane kvalitní právo jen snem.
Říká se, že abychom mohli mít kvalitní zákony, potřebujeme kvalitní legislativní proces. Jak podle vás ten český funguje a co příjemcům regulace a zejména podnikatelům přináší?
V očích podnikatelů, našich klientů je největším problémem nízká předvídatelnost regulace. Byznys se potýká se spoustou změn v různých oblastech a legislativa jim právní jistotu rozhodně nepřidává. Ať už jde o krátké lhůty mezi platností a účinností zákonů, kdy společnosti nedokážou na novinky efektivně reagovat. Vnitřní procesy a IT systémy firem jsou dnes složité, že není možné změnit nastavení za dne na den.
Můžete uvést příklad nějaké konkrétní oblasti, kde aktuálně zaměstnavatelé tápou?
Typicky třeba oblast transparentního nebo rovného odměňování, kde evropská směrnice předepisuje nový přístup od června, ale zatím nám chybí zákon, který by ji v Česku zavedl do praxe. Přitom jde o věc, která zasahuje do řady oblastí, je potřeba změny plánovat finančně, z hlediska IT systémů i dalších procesů.
Na co dalšího při výběru kandidátů na Zákon roku či ve své právní praxi narážíte?
Druhá věc, na kterou dlouhodobě upozorňujeme v rámci projektu Zákon roku, je nedostatečné vyhodnocování dopadů předpisů. Při tvorbě zákonů se sice má podle legislativních pravidel provádět hodnocení dopadů regulace – před přijetím nových zákonů i zpětně – jenže s těmito nástroji je také potřeba důsledně pracovat. V Česku se velmi často stává, že se zákon přijme, zavede do praxe a následně se zase koriguje. To opět nepřispívá k předvídatelnosti právního a podnikatelského prostředí.
V poslední době k tomu došlo například u dohod o provedení práce, kdy se nastavoval systém evidence a zdanění. Firmy na to reagovaly, řešily, kolik mají dohodářů, jak to zvládnou, a následně se zákon zase změnil. Takový postup podnikatelům přidává zbytečné překážky a bere kapacity. Přitom dnešní svět je složitý sám o sobě.
Častým důvodem, proč se hodnocení dopadů regulace neprovádí, je odvolání zákonodárců na to, že navrhovaný zákon do českého práva jen převádí nějaký evropský předpis. A ten už hodnocením dopadů prošel. Jak to hodnotíte? Měly by se dopady takových návrhů hodnotit i v Česku?
Ano, myslím si, že ano. U evropských předpisů bychom ale měli být hlavně aktivnější už ve fázi jejich vzniku. Podle mě se čeští zákonodárci lehce vzdávají své zákonodárné suverenity tím, že neovlivňují, co se děje v Evropě. Pak přichází celá řada předpisů – směrnice o platformovém zaměstnávání, transparentnost v odměňování – s nimiž nejsme úplně spokojení a ve výsledku se řekne: „To jde z Evropy, s tím už nic nenaděláme.“
To ale není pravda. Už při projednávání na půdě evropských institucí bychom měli důsledně řešit dopady. Během přijímání příslušného českého zákona pak přizpůsobení české ekonomické realitě a trhu práce.
Jak široký prostor pro úpravy na míru českému podnikatelskému prostředí vlastně při zavádění evropských předpisů máme?
Záleží na konkrétní směrnici, ale princip je vždy stejný: směrnice stanoví cíl a základní pravidla. Prostor pro přizpůsobení je vždy, ale musíme k tomu přistoupit tak, že nehledáme formální přepis, ale reálné řešení, které směřuje ke stejnému cíli a odpovídá praxi.
Jak by tedy měla vypadat správná příprava na nové evropské směrnice a nařízení?
Začínat by měla aktivitou v Bruselu. Není to tak, že se na nás něco valí. My musíme být aktivní a vznášet argumenty vycházející z naší ekonomické reality. Jenže u nás v České republice veřejná debata často přichází až ve chvíli převádění evropských předpisů do českého právního řádu. A to už je pozdě.
V rámci převádění pak musíme hledat konkrétní řešení s ohledem na české prostředí, zapojit adresáty norem, tedy například podnikatele. A především využít standardní legislativní proces, nikoliv nějaké zkratky. Není to žádná raketová věda, potřebná pravidla v Česku máme. V rámci Zákona roku jen dlouhodobě voláme po jejich dodržování. Hlavně po tom, aby se neobcházela nejrůznějšími poslaneckými návrhy a přílepky.
Kdo by měl být aktivní při tvorbě evropské legislativy? Stát, nebo i sami podnikatelé?
Rozhodně obě strany – vláda i byznys. Musíme být u připravovaných směrnic a nařízení včas a aktivně se zapojovat do jejich tvorby.
Umí být český byznys aktivní?
Příklady dobré praxe existují. Ale popravdě, aby to mohlo být efektivní, potřebujete podporu politiky a státní správy a ochotu spolupracovat, otvírat dveře.
Zákon roku se letos vybírá už po 17. Máte pocit, že se za tu dobu legislativní proces zlepšil?
Jsem v tomhle spíš skeptická. V každém období, za každé vlády existovala tendence si přijímání zákonů zjednodušovat. Stejně tak poslanecké přílepky, tedy pozměňovací návrhy předložené k návrhům zákonů, s nimiž věcně vůbec nesouvisí, představují dlouhodobý problém, přestože Ústavní soud jasně řekl, že jsou protiústavní.
Přesto, dokážete si představit situace, kdy je v pořádku „obejít“ standardní legislativní proces? On je totiž poměrně zdlouhavý a jak vidíme na aktuálním příkladu stavebního zákona, někdy může vést k tomu, že se novinky sice přijmou, vládě už ale nezbude čas na jejich zavedení do praxe.
To je věčná otázka, kdy účel světí prostředky. Může to být v některých případech pragmatické, ale velmi rychle se to obrátí proti nám. Zákonodárci by si projednávání zákonů neměli usnadňovat a měli by se naučit prosazovat změny standardním procesem. To, co teď vidíme u novely stavebního zákona, kterou předložili vládní poslanci poslaneckým návrhem, je už vlastně „záložní plán“. Zásadní problém je, že v Česku chybí dlouhodobý plán legislativy, ideálně přesahující rámec jednoho volebního období. Pokud by existovala shoda na tom, kam má stát dlouhodobě směřovat, nemusely by se hledat tyto alternativní cestičky. V jednom případě to možná může vyjít, ale z dlouhodobého pohledu je to velmi riskantní.
Co tedy v Česku rozhodně postrádám, je přesvědčení, že jsme všichni na jedné lodi a legislativní práce na sebe navazují. Ne, že přijde nová vláda a všechno, na čem se pracovalo, se hodí pod stůl. Na základních reformách by se vždy měla koalice a opozice shodnout. Ty se nikdy nestihnou za čtyři roky jedné vlády.
Mohlo by vás zajímat
Vaší specializací jsou daně a daňové spory. Co by podle vás potřebovaly konkrétně daňové zákony?
Trápí je stejné věci jako zbytek legislativy – časté, nekoncepční a nejasné změny. Typickým příkladem je zákon o daních z příjmů, který se neustále doplňuje a stává se nepřehledným. Když se podíváte na některá jeho ustanovení, vidíme, že se do nich neustále vsouvají nová a nová pravidla. Některé paragrafy už mají různá písmenková označení, třeba až po „zc“. Zákon o dani z příjmu je kvůli tomu velmi nepřehledný.
Nikdo zatím nebyl schopný vytvořit nový zákon, který by byl koncepční, „čistý“ a srozumitelný. A pořád se to lepí novými novelizacemi. To pak vede k tomu, že každá změna není udržitelná, vyvolá aplikační problémy.
K dalším bolavým místům daňových předpisů patří odpočty na výzkum a vývoj. Dlouhodobě od všech vlád slyšíme, že chtějí podporovat inovace, výzkum a vývoj v byznysu. A k tomu má sloužit právě daňový odpočet. Jenže u tohoto odpočtu existují stovky soudních rozhodnutí ročně. Firmy se o něj soudí už více než deset let, v zásadě od doby, kdy byl zaveden. Důvodem sporů je to, že zákon upravující odpočty, je evidentně nejasný. Výsledkem je, že i společnosti, které evidentně a i na globální úrovni dělají nové věci, jsou v nejistotě, jestli na odpočet opravdu dosáhnou. A zvažují, jestli budou podnikat tady, nebo někde jinde, kde budou podmínky transparentní, a podporu dostanou.
Jak by se to podle vás mělo smysluplně řešit?
Spory kolem odpočtů na výzkum a vývoj představují přesný projev toho, že se nezačne definicí toho, co chceme podporovat a jakým způsobem, a nenapíšeme na to jasný zákon, který nebude vyvolávat problémy. Místo toho je vytvořen zákon, do kterého spadají určité kategorie, pak se nám to nelíbí a finanční správa si přes daňové kontroly a následné soudní spory daně vlastně vybírá zpět.
Takže když se ptáte, co bychom potřebovali, je to opravdu koncepční přístup. Nejdřív stát musí říct, co chce, a teprve potom tomu přizpůsobit legislativu. A koncepce musí přežít víc než jedno zdaňovací období.
V rámci Zákona roku každoročně vyhlašujete i legislativní počin. Letos v této kategorii najdeme například omnibus zmírňující pravidla pro udržitelný reporting, nebo novelu snižující administrativní zátěž malých dovozců železa a oceli, hliníku, cementu a hnojiv. Jaký význam vlastně má tato kategorie?
Nejde o velké reformy, ale o konkrétní příklady dobré praxe. Jsou to „malé velké věci“, které ukazují, jak má legislativa fungovat.
Dobře ale oba nominované předpisy, které jsem zmínila, vlastně zmírňují dříve přijatá pravidla, dá se říct, že korigují, co zákonodárci dříve přehnali… Jak vy osobně takové úpravy vnímáte?
V ideálním světě bychom věděli od začátku, co chceme. Realita je ale taková, že se věci mění. Je potřeba rozlišovat mezi opravou zjevné chyby a reakcí na měnící se situaci. Pokud regulace nefunguje, je správné ji upravit. Osobně si myslím, že situací, kdy se něco zpětně koriguje, bude přibývat, protože v dnešním světě se věci strašně rychle mění – ať už jde o ceny energií, geopolitickou situaci nebo jiné vlivy. V rámci Zákona roku tak vlastně vyzdvihujeme, nebo kvitujeme to, že se zareagovalo na něco, co by vytvořilo další administrativu a co by firmám ztížilo život.
Koneckonců to odpovídá i pravidlům vyhodnocování dopadů regulace, tedy v tomto případě takzvanému ex post RIA. U některých zákonů si můžeme říct, že v dané době byly správné a odpovídaly situaci, ale právě proto, že se svět mění, je potřeba je vyhodnocovat i zpětně. A pokud dojdeme k závěru, že zákon už neplní svůj účel, není realistický nebo neodpovídá aktuálním podmínkám, měli bychom ho změnit. To je správný postup.
Není vám lhostejné, jak v Česku vznikají zákony? Dejte politikům jasně najevo, jaké normy mají psát. Hlasujte v anketě Zákon roku o nejlepším zákonu pro byznys.
