Novela stavebního zákona, kterou v polovině července schválila poslanecká sněmovna, má urychlit výstavbu a odstranit zbytečné průtahy. Podle advokátů z kanceláře Kocian Šolc Balaštík Tomáše Sequense a Dany Jackové ale návrh oslabuje ochranu přírody, může usnadnit legalizaci černých staveb a vyústit v řadu sporů u českých i evropských soudů. Kde vidí největší rizika?
Co považujete za nejzásadnější změny, které novela přináší a které podle vás nejvíce mění pravidla ochrany životního prostředí v rámci stavebního řízení?
Tomáš Sequens: Smyslem novely stavebního zákona rozhodně nebylo posílit ochranu životního prostředí ve stavebním řízení. Cílem bylo stavební řízení zjednodušit, zprůhlednit a zřejmě i zrychlit. To je zcela zřejmé. Samozřejmě to ale má dopady na ochranu životního prostředí. Posílení ochrany životního prostředí tedy novela určitě nepřináší.
Když bych měl vybrat nejdůležitější změny, zmínil bych šest hlavních bodů. První je kompletní zrušení jednotného environmentálního stanoviska. Druhým zásadním bodem je racionalizace námitek, připomínek, odvolání a soudních žalob proti stavebním rozhodnutím. V řadě případů se zkracují lhůty pro jejich podávání. Zároveň se výrazně zdůrazňuje, že musí být skutečně důvodné, řádně odůvodněné, musí souviset s projednávanou věcí, s právy osoby, která je podává, a musí směřovat proti rozporu s právními předpisy.
Třetí důležitou změnou je zavedení fikce povolení u jednoduchých staveb. Pokud úřad ve stanovené lhůtě nerozhodne, bude se stavba považovat za povolenou. Čtvrtou změnou je prodloužení platnosti stanoviska EIA neboli hodnocení dopadů na životní prostředí na deset let oproti současné sedmileté době. Pátým bodem je zrušení odkladného účinku odvolání proti kolaudačnímu rozhodnutí a zároveň v rámci soudního přezkumu zavedení možnosti zachovat nezákonné povolení. A konečně šestou, podle mě vůbec nejdramatičtější a nejproblematičtější změnou, je úplná změna organizace státní správy.
Říkáte, že změna organizace státní správy považujete z nejproblematičtější. Můžete připomenout, co přesně se chystá?
Dana Jacková: Dosavadní dotčené orgány státní správy, které vydávaly závazná stanoviska, se mají stát součástí stavební správy. Zřizuje se úřad rozvoje území a příslušní pracovníci samospráv se stanou státními zaměstnanci, často přitom fyzicky přejdou na jiné pracoviště. Stavebník už nemá jednat s jednotlivými úřady, ale podá jednu žádost na stavební úřad. Ten si sám zjistí potřebná stanoviska prostřednictvím vlastních pracovníků.
Co konkrétně vám na tom vadí?
Tomáš Sequens: Nejsme přesvědčeni, že je takto rozsáhlá změna v tuto chvíli skutečně nutná, zvlášť když je přijímána pod mimořádným časovým tlakem prostřednictvím poslaneckého návrhu. Dokážu si představit řadu jiných opatření, která by stavební řízení skutečně zrychlila. Například zmíněnou racionalizaci námitek, odvolání nebo určité omezení soudního přezkumu. Pokud zákonodárce chtěl zprůhlednit a urychlit stavební řízení, pak tato opatření dávají smysl.
Nerozumím ale tomu, proč je právě teď nutné kompletně změnit koncepci státní stavební správy, přesunout dotčené orgány pod stavební úřady a provést tak rozsáhlou reorganizaci. Osobně pro to nevidím dostatečný důvod.
Dana Jacková: Navíc je to mimořádně rizikové. Může se stát, že řada změn bude koncepčně správná, ale nebude je mít kdo vykonávat nebo celý systém nebude fungovat. Existuje poměrně vysoké riziko, že se zopakuje situace podobná problémům při spuštění digitalizace stavebního řízení. Místo zrychlení může dojít k pravému opaku. Řízení mohou být paradoxně ještě pomalejší, komplikovanější, a úředníci mohou být ještě více frustrovaní z opakovaných legislativních změn.
Mohlo by vás zajímat
Mnohem větší smysl by podle nás dávalo zaměřit se na digitalizaci a podporu kvalifikovaných pracovníků než na takto rozsáhlou reorganizaci státní správy, která zasahuje i do oblasti ochrany životního prostředí.
Ministerstvo pro místní rozvoj ale argumentuje tím, že chce nejprve zjednodušit samotné procesy a teprve potom digitalizovat. Podle náměstka Pavla Kryštofa bude digitalizace jednodušší, když bude vycházet ze zjednodušeného řízení. To podle vás není argument?
Dana Jacková: Systém stavebního řízení se bude měnit neustále. Vždyť sama vidíte, kolik jsme tady zmiňovali nesprávností, chyb a nedostatků. Co všechno bude ještě potřeba opravit. Jak dlouho tedy budeme čekat s digitalizací? Tímhle způsobem se jí nedočkáme nikdy. Pořád se bude něco měnit.
Tomáš Sequens: Myslím si, že je potřeba digitalizovat systém takový, jaký je teď, a udělat ho dostatečně pružný, aby bylo možné průběžně zapracovávat změny. Vycházet z představy, že jednou přijmeme neměnný zákon a teprve potom začneme digitalizovat, je iluze.
Současná novela se finálně přijme někdy na podzim a následně budou jednotlivé státní úřady zjišťovat, co se vlastně změnilo a co bude potřeba opravit. Budou se upravovat pravidla v oblasti EIA, báňských řízení, povolování vodních staveb a dalších oblastí. Systém stavebního řízení nejde jednoduše zakonzervovat.
Co dalšího vás na novele znepokojuje?
Dana Jacková: Za velmi zajímavou procesní změnu považuji možnost soudu ponechat v platnosti nezákonné povolení. Pokud soud dospěje k závěru, že zrušení povolení by způsobilo větší újmu než jeho zachování, bude moci nezákonné rozhodnutí ponechat v účinnosti. To je z právního hlediska velmi zajímavé, v některých případech tomu i rozumím. Může jít například o záměr, který je věcně správný, ale v řízení došlo k nějaké procesní chybě. Přesto si myslím, že tím otevíráme velmi nebezpečný prostor. Pak už totiž bude záležet na argumentaci právních zástupců, kteří budou přesvědčovat soud, že zrušení povolení by jejich klientovi způsobilo nepřiměřenou újmu. Může tak docházet k širokému zachovávání nezákonných povolení. Zejména v kombinaci s další změnou – zrušením odkladného účinku odvolání proti kolaudaci nebo povolení zkušebního provozu – to považuji opravdu za nebezpečné.
Můžete blíže popsat, v čem vidíte zmíněnou hrozbu?
Dana Jacková: Pokud odvolání proti kolaudačnímu rozhodnutí nebude mít odkladný účinek, stavba se uvede do provozu. Lidé se nastěhují, výroba začne fungovat nebo se rozjede provoz technologického celku. Až následně bude soud rozhodovat o zákonnosti povolení. Jenže v té době už budou do provozu investovány značné prostředky nebo budou v době bydlet stovky lidí. Soud pak může dojít k závěru, že zrušení povolení by způsobilo větší škodu než jeho zachování.
Jinými slovy se může některým stavebníkům vyplatit stavět nelegálně, protože díky tomu nakonec snáze získají povolení?
Dana Jacková: Ano, určitě. Podobně i nová úprava řešení černých staveb. Existují stavby, které jsou už dnes nelegální, a jejich vlastníci čekají na přijetí novely právě proto, že doufají v jejich dodatečnou legalizaci. Jakmile se jim to podaří, mohou navázat další dostavbou.
Přitom ještě donedávna byl přístup opačný. Dlouhodobě se říkalo, že cílem je minimalizovat počet černých staveb a že stavět se má pouze na základě vydaného stavebního povolení a schválené projektové dokumentace. To mi připadalo správné. Pokud někdo postaví stavbu bez povolení, měl by nést důsledky svého jednání. Teď se ale posouváme ke koncepci, která říká, že bychom měli hledat způsoby, jak takové stavby zachovat. To podle mě není správný směr.
Tomáš Sequens: Stejnou logiku pak lze přenášet i do dalších oblastí práva. Někdo může roky provozovat zařízení bez potřebného povolení a následně argumentovat tím, že jeho činnost je vlastně veřejně prospěšná a že postačí zaplatit pokutu.
Jenže pravidla a právní předpisy máme přece proto, aby se dodržovaly. Pojďme zrychlit a zprůhlednit povolovací proces tak, aby nebylo možné vznášet nedůvodné, obstrukční, nesmyslné a opakované námitky. Na jeho konci by měl být projekt, který je od začátku v souladu se zákonem. To by měl být hlavní smysl novely. Nikoliv snaha vytvořit systém, který nejprve výrazně omezí procesní práva účastníků řízení a následně ještě vytvoří mechanismy pro dodatečné legalizování staveb, které byly postaveny bez povolení.
Vraťme se k jednotnému environmentálnímu stanovisku. Jak jeho zrušení podle vás pocítí stavebníci?
Tomáš Sequens: K hlavním výhodám jednotného environmentálního stanoviska (JES) patřilo, že investor si mohl všechny otázky ochrany životního prostředí vyřešit ještě před zahájením samotného řízení o povolení záměru. Doporučujeme klientům, aby si JES vyřídili předem, protože tím mají celý proces více pod kontrolou, věcně i časově. Je možné s úředníky jednotlivé otázky projednat, případně projekt upravit a odstranit problematická místa, případně optimalizovat záměr i z pohledu ochrany životního prostředí podle doporučení úřadu. To vše ještě před podáním žádosti o povolení záměru. Znamená to mimo jiné úsporu nákladů. Pro JES totiž není potřeba mít kompletně dopracovanou projektovou dokumentaci. Pokud se objeví problém, vyřeší se ještě před tím, než investor utratil peníze za finální dokumentaci. To je funkční a prospěšné i z hlediska ochrany životního prostředí. Jenže právě to má novela zrušit.
Dana Jacková: Po zrušení jednotného environmentálního stanoviska bude muset stavebník projekt dopracovat až do podoby potřebné pro povolení záměru. A teprve v rámci řízení se začnou řešit otázky ochrany životního prostředí. To podle mě výrazně mění postavení dotčených orgánů. Dosud mohl úředník doporučit například drobné úpravy projektu, například změnit jeho umístění, navrhnout jinou podobu začlenění do krajiny, doplnit zeleň nebo upravit podmínky ochrany zemědělského půdního fondu. Tyto změny byly často poměrně malé, ale mohly významně přispět k lepší ochraně životního prostředí. Nově už pro takovou diskusi nebude prakticky prostor. Celé řízení bude směřovat k jediné otázce, zda je záměr v rozporu s právními předpisy či nikoli. Pokud nebude, měl by ho stavební úřad povolit. Tím podle mě významně ubývá možnost hledat lepší řešení nebo projekt průběžně kultivovat.
Takže podle vás novela ve výsledku omezuje prostor pro ochranu přírody?
Tomáš Sequens: Do značné míry ano. Právě možnost vést odbornou diskusi ještě před samotným stavebním řízením považuji za jednu z největších výhod jednotného environmentálního stanoviska. Novela podle mě prostor pro hledání lepších řešení z pohledu ochrany životního prostředí výrazně zmenšuje.
Jaký to bude podle vás mít praktický dopad na rozhodování stavebního úřadu?
Tomáš Sequens: Stavební úřad si k sobě přitáhne nejen samotnou pravomoc rozhodovat, ale i odborné pracovníky, kteří dnes působí na dotčených orgánech státní správy. A znovu musím říct, že si nejsme jisti, jestli právě tohle je největší problém současného stavebního řízení, který je nutno akutně řešit, a zda to naopak situaci nezhorší. Nevíme, jestli je skutečně nutné přesouvat pravomoci na stavební úřady, přesouvat zaměstnance, udělat zmatek v pracovně právních vztazích a celou státní správu takto zásadně reorganizovat.
Vezměme si třeba člověka, který dnes posuzuje památkovou péči na Kladně. Najednou se bude řešit, jestli zůstane na Kladně, nebo bude jezdit pracovat do Berouna nebo do Nymburka, protože všechno spadá pod Středočeský kraj. A zároveň je otázka, kdo po jeho přesunu pod křídla úřadu rozvoje území bude dále řešit otázky památkové péče na Kladně. To přece nejsou jednoduchá témata a změny. Právě proto si klademe otázku, jestli je takto rozsáhlý zásah do fungování celé stavební správy skutečně důvodný.
Dana Jacková: Na konferenci, kterou jsme na toto téma pořádali, jsme se shodli, že novela neřeší to, co stavební řízení skutečně trápí. Účastníci souhlasili, že hlavním problémem není systém dotčených orgánů státní správy, ale digitalizace a nedostatek úředníků. Nikdo z nich netvrdil, že by bylo nutné dotčené orgány rušit a přesouvat pod stavební úřady.
K hlavním argumentům předkladatelů novely patří odstranění systémové podjatosti, tedy, že radnice, která má na výstavbě své zájmy, může v současném nastavení de facto ovlivňovat stavební úřad, který pod ni spadá. To podle vás není pádný důvod ke změně?
Tomáš Sequens: Ano, ale právě tady si myslím, že je potřeba se ptát, jestli kvůli tomu stojí za to přebudovávat celý systém. V zahraničí zkušenosti se systémovou podjatostí v zásadě nemají a vůbec to nepovažují za zásadní problém.
Domnívám se, že se systémová podjatost mohla negativně projevit v jednotlivých případech u významných a mediálně sledovaných projektů. Ale kvůli několika takovým případům přece nemusíme kompletně přebudovávat celou státní správu, navíc bez širší celospolečenské diskuse.
Dana Jacková: Zároveň se obávám, že novela problém podjatosti vlastně ani neřeší. Nopak obsahuje ustanovení, které jde podle mě opačným směrem. Jestliže někdo namítne podjatost úřední osoby a úřad sám dospěje k závěru, že podjatý není, řízení se nově nepřeruší. Úřad pokračuje dál a otázku podjatosti sám vypořádá až v závěrečném meritorním rozhodnutí. Řízení tak může i přes vznesenou námitku podjatosti normálně pokračovat až do rozhodnutí a úřad pouze v rozhodnutí uvede, proč se za podjatý nepovažoval.
Novela dále prodlužuje platnost hodnocení EIA na deset let. Poslanci pak jmenovitě prodloužili platnost hodnocení u metra D nebo Pražského okruhu. To míří také nebezpečným směrem?
Dana Jacková: V některých případech se stavební řízení zřejmě protáhlo a EIA vypršela před dokončením stavby. Spíš bych si ale položila otázku, jestli má vůbec smysl, že se EIA musí opakovat či prodlužovat. Podle mě by bylo lepší zajistit stav, kdy stavební řízení nebudou trvat tak dlouho a opakování nebo prodlužování hodnocení dopadů na životní prostředí tak nebude potřeba. Opakovat hodnocení EIA se v současné době obecně musí ze dvou důvodů. Jednak proto, že to stanoví zákon, a jednak proto, že se mezitím mění okolní podmínky. V okolí se staví, vznikají nové vlivy a situace v území se vyvíjí.
Tomáš Sequens: Prodlužování EIA je opět o celkové koncepci novely. Směřuje k tomu, aby se velké klíčové infrastrukturní projekty, jako je runway, dálnice, okruh kolem Prahy a tak dále, povolovaly rychle a jednoduše. To je jako racionální záměr, to dává smysl.
Když se některé stavby připravují osm, deset, dvanáct nebo patnáct let, pak se postaví a následně se ještě dlouhou dobu kolaudují, je nepochybně špatně. Otázkou ale je, jestli je to důvod měnit dobu platnosti stanovisek. Jestli by nebylo lepší urychlit přípravu jednotlivých záměrů prostřednictvím rychlé a komplexní diskuse se všemi zúčastněnými. Nyní to totiž často vypadá tak, že na jedné straně stojí stavebník, který nechce akceptovat žádné připomínky. Na druhé straně stojí památkáři, nevládní organizace a další subjekty, které využívají všechny prostředky k rozporování projektů. Proto rozumím tomu, že se zákonodárce snaží omezit bezbřehé rozporování jakékoliv stavby kýmkoliv a kdekoliv. Pořád si ale myslím, že tomu měla předcházet celospolečenská diskuse a konsenzus o tom, jaké stavby konkrétně potřebujeme.
Pojďme si ukázat na konkrétním příkladu, co může prodloužení platnosti EIA znamenat.
Dana Jacková: Ve skutečnosti vlastně nic podstatného. Prodloužení EIA je tady proto, že se v době její platnosti nestihne dokončit navazující povolovací proces. Taková je současná situace. Pokud by se navazující řízení stihlo dokončit včas, žádné prodlužování EIA bychom nepotřebovali. Novela stavebního zákona přitom cílí právě na to, aby se tento další proces stihl. A pro jistotu zároveň ještě prodlužujeme platnost EIA.
Klade to také větší nároky jednak na developery, ale rovněž na veřejnost. Pokud si jdu kupovat novostavbu, měla bych si zjistit, jestli v okolí není záměr s platným stanoviskem EIA, co to pro mě znamená a jestli je vůbec vhodné si takový dům koupit. Developer nemá povinnost o vlastnostech lokality plně informovat. Ve výsledku se tím přenáší odpovědnost ze státu a úřadů na samotné lidi.
Setkali jste se s podobnou situací i v praxi?
Tomáš Sequens: Ano. Měli jsme případ, kdy si fyzická osoba koupila dům na dohled velké tepelné elektrárny. Právě proto, že byl dům v ochranném hlukovém pásmu elektrárny, byla jeho cena zhruba poloviční. Kupující si ho s radostí pořídili. Jenže poté začali rozporovat provoz elektrárny s tím, že jim vadí její vliv na bydlení. To mi připadá absurdní. Pokud si koupím dům za výrazně nižší cenu právě proto, že vedle desítky let funguje elektrárna, nemohu následně rozporovat něco, co tam bylo dávno přede mnou.
Vedle toho novela řeší také akcelerační zóny. Tam podle není nebude nutné zpracovávat hodnocení dopadů na životní prostředí vůbec. Týká se to mimo jiné brownfieldů, včetně bývalých důlních areálů. Jak hodnotíte tuto změnu?
Tomáš Sequens: Akcelerační zóny jsou samy o sobě zvláštní téma. Přiznám se, že v tomto případě úplně nerozumím silnému odporu, který se proti nim zvedl. Je potřeba říct, že vycházejí z evropské legislativy, konkrétně ze směrnice RED III o rozvoji obnovitelných zdrojů energie, i z českého zákona o urychlení jejich výstavby.
Neznamená to ale, že v akceleračních zónách přestanou platit pravidla nebo že se tam bude stavět bez jakýchkoliv omezení. Ve většině případů půjde hlavně o zkrácení lhůt a zjednodušení některých postupů, protože jde o území, která byla předem vyhodnocena jako vhodná pro rozvoj obnovitelných zdrojů. I v akceleračních zónách ale budou probíhat běžná stavební řízení, budou existovat účastníci řízení i další zákonné požadavky. Jen budou některé procesy rychlejší a jednodušší.
V průběhu našeho rozhovoru jsme zmínili celou řadu změn. Jak podle vás celkově novela ovlivní průběh stavebního řízení?
Tomáš Sequens: Záměr zákonodárce zrychlit řízení, omezit obstrukce, soustředit environmentální posuzování na jedno místo považuji za věcně obhajitelný a z části i důvodný. Odpovídá na situace kdy nevládní organizace a další subjekty v některých případech nedůvodně využívají všechny prostředky k rozporování zamýšlených projektů a efektivně komplikují mnoho velkých projektů, bez větší přidané hodnoty.
Jádro problému vidím ve třech vzájemně se posilujících změnách: Proporcionalita soudního přezkumu, tedy že soud může zachovat i nezákonné povolení, zrušení odkladného účinku kolaudace a omezení přezkumu závazných stanovisek po právní moci. Tyto tři prvky dohromady vytvářejí systém, kde je právo efektivně napadnout nezákonně povolený záměr s environmentálním dopadem prakticky ztíženo. To je v přímém „napětí“ s takzvanou Aarhuskou úmluvou a judikaturou Soudního dvora EU.
Upřesním ještě: Aarhuská úmluva umožňuje veřejnosti a nevládním organizacím získávat informace a účastnit se stavebního řízení. Český zákonodárce ale v novele stavebního zákona dospěl k závěru, že rozsah participace veřejnosti je příliš široký, a rozhodl se ho omezit. A my upozorňujeme na to, že je otázka, jestli toto omezení není v konečném důsledku příliš rozsáhlé a jestli soudy nedospějí k závěru, že je v rozporu s Aarhuskou úmluvou. Stejně tak není vyloučené, že by některé části novely mohl z tohoto pohledu posuzovat i Ústavní soud. Současně by Česká republika mohla kvůli tomu být pod tlakem finančních sankcí ze strany Evropské komise.
To je nejvážnější dopad? Ostatní změny, o nichž jsme mluvili, nejsou tak závažné?
Tomáš Sequens: I některé další změny, k nimž patří racionalizace námitek, odvolání, soudního přezkumu, snad i prodloužení platnosti EIA, považujeme za v principu obhajitelné. S integrací dotčených orgánů do stavebního úřadu na základě takto uspěchané novely ale nesouhlasíme, stejně tak nesouhlasíme se zrušením dobře fungujícího jednotného environmentálního stanoviska. Hrozí, zcela reálně, že při další otočce v politické situaci se kyvadlo legislativy bude vracet zase nazpět. Včetně návratu JES, posilování procesních práv veřejnosti a podobně.
Za základní problém považujeme způsob přijetí novely stavebního zákona, tedy poslaneckým návrhem, bez oficiálního připomínkování, na sílu. Obdobně, jako při zavedení digitalizace stavebních řízení v minulém volebním období, která nebyla dobře připravena, děláme stále stejnou chybu. Přijímáme změny bez celospolečenské smlouvy a souhlasu, což je principiální problém, který se nám může vymstít.
