Už před lety se v našem prostředí usídlily judicial maps, které u nás v doslovném překladu vystupují pod mnohoslibným názvem soudní mapy. Ukázalo se, že mohou všestranně posloužit každému, kdo na sebe chce upoutat pozornost: pomocí tohoto vznešeného pojmu lze podrobit zdrcující kritice dosavadní stav, povýtce i ty jeho stránky, které si zaslouží zvláštní ochranu před změnami.
Ve střetu se soudními mapami neobstojí nic z toho, co bylo dosud. Soudní mapy jsou však i skvělým základem pro každou, sebeodvážnější představu, jak měnit soudní soustavu – od její hustoty, přes počet jejích stupňů až po zřizování zvláštních soudů. Soudní mapa umí dobře odůvodnit jakýkoli záměr: soudní soustavu nezávislou na soustavě veřejné správy i soudní soustavu od ní odvozenou, soudní soustavu bez vrchních soudů jako soudní soustavu bez okresních soudů, soudní soustavu jednotnou i specializovanou. V každém případě nás ovšem soudní mapa vybízí, abychom odhodili minulost, přizpůsobili se naší převratné době a za to získali moderní, rychlé, účinné a stranám snadno dostupné soudnictví. A ovšem nesmíme zapomenout: také soudnictví skrz naskrz digitalizované a elektronizované.
Odkud jsme přišli?
Než se vší rozhodností odhodíme vše minulé, sluší se minulost přece v několika slovech připomenout. První moderní soudní soustava vznikla na našem území v roce 1850. Šlo o čtyřstupňové soudnictví, jehož základem byly okresní soudy. Počet okresních soudů z původních 310 stoupl postupně až na 340. Na ně navazovalo 23 krajských soudů. Tuto mimořádně hustou soudní soustavu, která ovšem vznikla ještě v době, kdy se veřejná doprava teprve počínala rozvíjet, československý stát převzal a udržoval navzdory jejím početným nevýhodám, a to až do roku 1949.
Teprve tzv. zlidovění soudnictví přineslo první vlnu rušení soudů, jejímž následkem počet okresních soudů klesl na 179 a počet krajských soudů na 13. Další vlna omezování hustoty soudní soustavy následovala již v roce 1960: počet okresních soudů se snížil na 85 a počet krajských soudů na osm. V této podobě soudní soustava v prvém a druhém stupni až na drobné úpravy trvá dosud.
Soudní soustava tedy v posledních téměř sto osmdesáti letech prošla hlubokou změnou a její nynější podoba hustotou odpovídá přibližně jedné čtvrtině původního počtu okresních soudů a jedné třetině původního počtu krajských soudů. Než ve svých úvahách postoupíme dále, měli bychom poctivě odpovědět na otázku, zda je taková redukce soudní soustavy vskutku nedostatečná a přestala odpovídat nynějším poměrům. Odpověď je překvapivá, pokud zní, že po třiceti pěti letech svobodného vývoje náš stát nemá prostředky ani na udržení soudní soustavy v tak značně omezené podobě, v jaké ji převzal od minulého režimu.
Co je potřebné a co není
Ještě v devadesátých letech se ozývaly hlasy, které žádaly obnovení okresních soudů alespoň v některých větších místech, ve kterých dříve sídlily, a to přinejmenším v podobě poboček stávajících okresních soudů. Od zavedení krajského zřízení v oboru veřejné správy sílil tlak na přizpůsobení soudních krajů hranicím vyšších územních samosprávných celků, který se projevil zřízením několika poboček krajských soudů v krajských městech, které nejsou sídly soudních krajů. Tento vývoj svědčil spíše pro domněnku, že omezení hustoty soudní soustavy, ke kterému přistoupil minulý režim, bylo příliš radikální a nevyhovuje podmínkám právního státu a dělby moci.
V posledních letech – snad právě pod vlivem vynálezu soudních map – pozorujeme opačný vývoj směrem k dalšímu omezení počtu soudů. Jde ovšem o volání po změně za každou cenu. Snížení počtu soudů na tomtéž stupni soudní soustavy stejně jako omezení počtu těchto stupňů vůbec nemá samo o sobě žádnou hodnotu, pokud nevíme, v čem dosavadní soudní soustava nevyhovuje a jakého výsledku sledovaným zásahem chceme dosáhnout. To platí jak o dříve oblíbených úvahách o zrušení vrchních soudů, které později nahradily návrhy na zrušení okresních soudů, tak i o nynějším úsilí podstatně omezit počet okresních soudů.
Soudní soustava jistě nemůže zůstat navždy neměnná. Jestliže se v prvním i druhém stupni od šedesátých let přes všechny pronikavé změny státu i společnosti v podstatě nezměnila, vyvolává tato okolnost zcela přirozeně otázku, zda její uspořádání vyhovuje současným potřebám. Dnešní podoba prvního a druhého stupně soudní soustavy původně důsledně sledovala správní uspořádání státu. Po všech změnách, kterými územní členění státu od té doby prošlo, se správním obvodům docela vzdálila. Nejde jen o rozdíly mezi obvody soudních krajů a hranicemi vyšších územních samosprávných celků, nýbrž i o přesuny obcí mezi soudními a bývalými správními okresy. Od zrušení okresů pak soudní okresy ztratily v podstatných ohledech vůbec souvislost s územním členěním veřejné správy.
To ovšem působí obtíže tam, kde jsou soudy při výkonu své pravomoci v denním styku s jinými orgány veřejné moci, jako jsou policejní orgány nebo orgány sociálně právní ochrany dětí. Tento stav je samozřejmě nepřehledný i pro strany. Promyšlená změna soudní soustavy by tyto nedostatky měla odstranit, nikoli rozmnožit například tím, že by opomněla provedeným změnám přizpůsobit soustavu státního zastupitelství.
Vzdálenost mezi nynějším uspořádáním veřejné správy a soudní soustavy staví soudní soustavu vůči veřejné správě do právě opačného postavení, než v jakém byly v počátcích moderního soudnictví: Zatímco před rokem 1949 připadalo na jeden správní okres několik soudních okresů, dnes jeden soudní okres zahrnuje několik obvodů obcí s rozšířenou působností. To otevírá možnost změnit obvody soudních okresů vhodnými přesuny obvodů obcí s rozšířenou působností v jejich rámci s přihlédnutím k potřebě součinnosti s jinými orgány veřejné moci, dostupnosti sídel soudů veřejnou dopravou a vůbec účinného výkonu soudnictví. Neznamenalo by to ovšem nutně rušení soudů.
Podobně lze jistě právem poukazovat na nedostatky při výkonu soudní moci nepočetně obsazenými soudy. Z toho však není možné povrchně vyvozovat, že snad účinnost výkonu soudní moci přímo úměrně stoupá s velikostí soudu. Jako vykazují soudy malé co do obsazení soudci značné nevýhody, jiným nedostatkům – nikoli méně významným – čelí i soudy příliš početné. Sloučit soudy do větších celků v přesvědčení, že čím větší soud, tím náležitější výkon soudní moci, by znamenalo jen vyměnit jeden druh obtíží za jiný. Mimoto, nezdá se, že by soudnictví v nynější podobě důsledně využívalo možností specializace soudců i u těch soudů, kterým to jejich velikost dovoluje.
Soudní pouště, falešné spory a čemu se ještě vyhnout
Rada Evropy vytýčila ve svém doporučení pro změny v soudní soustavě jako ústřední hlediska, která je třeba vzít v úvahu, hustotu zalidnění, velikost soudu, průběh řízení a počet projednaných věcí, geografické umístění a možnosti dopravy. Jakkoli se podmínky v jednotlivých členských státech Rady Evropy liší a uspořádání soudní soustavy je do značné míry také věcí tradice, jde o všestranně platný pohled na věc. Nadto uvedená hlediska navzájem souvisejí: na hustotě obyvatelstva závisí nejen počet projednávaných věcí, ale zpravidla i síť veřejné dopravy. V oblastech s řidším osídlením lze očekávat jak menší počet projednávaných a rozhodovaných věcí, tak i omezené služby veřejné dopravy.
Pak je nutno vážit mezi nevýhodami menšího soudu a zhoršením přístupu k soudnímu řízení v případě jeho zrušení. Toto napětí se už v počátcích současných úvah o omezení počtu soudních okresů dobře ukázalo na případu Okresního soudu v Jeseníku: jeho zrušení odůvodněné příliš nízkým počtem soudců přidělených nebo přeložených k tomuto soudu by vyvolalo zřetelnou nerovnováhu mezi skutečnou dostupností soudní moci na jedné straně a požadavky na minimální velikost soudu a snížení nákladů na výkon soudnictví na straně druhé. Není snad třeba také připomínat, že soudy nejsou určeny jen motorizovaným účastníkům.
Vytvoření velkých soudních obvodů s sebou nese nebezpečí vzniku soudních pouští, bez přítomnosti soudní moci, s velkou vzdáleností do sídla nejbližšího soudu. Takové nebezpečí nejcitelněji hrozí v obvodech Krajského soudu v Českých Budějovicích, Krajského soudu v Plzni a Krajského soudu v Brně. Nejde přitom jen o dostupnost soudů, nýbrž také o to, že stát by se neměl stáhnout z větších sídel jen kvůli domnělým úsporám nákladů. Podobně by úvahám o změně soudní soustavy mělo předcházet hlubší poznání druhu a počtu věcí projednávaných jednotlivými soudy, především s přihlédnutím k počtu tzv. falešných sporů, které nejvíce přispívají ke zkreslování soudního výkaznictví.
Vidíme zároveň, že mezi hlediska významná pro úvahy o změně soudní soustavy rozhodně nenáležejí nahodilé okolnosti, jako je například umístění více soudů v téže budově. Sloučení všech soudů, které sídlí v Justičním areálu Na Míčánkách, jež se nedávno objevilo v úvahách o změnách v soudní soustavě na území hlavního města Prahy, by nepředstavovalo nic jiného než samoúčel. Vznikl by soud takové velikosti, že by bylo značně obtížné jej vůbec řídit, aniž by z toho pro náležitý výkon soudní moci vznikla nějaká výhoda. Takové řešení postrádá smysl. Ostatně i Rada Evropy varuje jak před soudy příliš malými, tak i před příliš početnými soudy.
Dvacet pět soudců
Jediným, natož určujícím hlediskem změn v soudní soustavě nemůže být počet soudců působících u jednotlivých okresních soudů. Změna soudní soustavy vedená takovým přístupem prozrazuje vliv těch soudců, které desítky let strávených funkcemi ve vedení velkých soudů proměnily v pouhé technology moci. Jejich úvahy se omezují na to, jak nejsnáze vykonávat státní správu soudu. Soudy jsou však určeny k ochraně práv a oprávněných zájmů stran. Jejich místo v dělbě moci se odvíjí od jejich výkonu při plnění této úlohy, nikoli od potřeb státní správy soudů. Státní správa soudů je totiž povolána k tomu, aby vytvářela příznivé podmínky pro výkon soudní moci, nikoli naopak.
Co vypovídá počet soudců o potřebách výkonu soudní moci v obvodu okresního soudu? Vždyť počet soudců nemusí ani odpovídat počtu věcí projednávaných a rozhodovaných takovým soudem. Může být z různých důvodů vyšší nebo nižší. Nadto lze pomocí soudního výkaznictví snadno zkreslit i potřebný počet soudců: Kdyby nyní okresní soudy přestaly vydávat elektronické platební rozkazy ve spotřebitelských sporech (a věcných důvodů je pro takový postup bezpočet), rázem by významně stoupla potřeba počtu soudců v jejich civilních úsecích, aniž by se něco změnilo na počtu projednávaných a rozhodovaných věcí.
Bez ohledu na to, kdo a proč přišel s hranicí 25 soudců, už pohled do přehledu skutečného počtu soudců k 1. 12. 2025 napovídá, že jde o hledisko, které úvahám o změnách v soudní soustavě může sotva něco přinést. Na území hlavního města Prahy jsou dva soudy s méně než 25 soudci, ale mimo hlavní město Prahu vypadá dosavadní stav právě opačně. V obvodu Krajského soudu v Praze jsou jen tři soudy s alespoň 25 soudci, z toho se už ovšem dva objevily v úvahách o sloučení, v obvodu Krajského soudu v Českých Budějovicích je dokonce jen jediný soud, který zvolené hledisko splňuje, stejně jako v obvodu Krajského soudu v Plzni, v obvodu Krajského soudu v Hradci Králové jen dva, oba v krajských městech, a v obvodu Krajského soudu v Brně opět jen jediný, Městský soud v Brně. Jen v obvodech Krajského soudu v Ústí nad Labem a Krajského soudu v Ostravě je takových soudů šest a pět.
Vidíme, že zvolené hledisko počtu soudců má samo o sobě sotva jakou vypovídací hodnotu. Více se o potřebě změn soudní soustavy dozvíme z počtu projednávaných a rozhodovaných věcí. Nestačí ovšem jen pohled do soudního výkaznictví. Nezbytný je i podrobný rozbor jejich složení. Vedle toho musíme vzít v úvahu nynější velikost územních obvodů jednotlivých okresních soudů, počet jejich obyvatel a hospodářský význam těchto obvodů, síť veřejné dopravy i souvislost výkonu soudnictví s jinými orgány veřejné moci.
Lodi, která neví, kam pluje, je každý vítr k ničemu
Změna soudní soustavy je nejen možná, ale v určitém rozsahu patrně i potřebná nebo přinejmenším vhodná. Současné úvahy o její podobě ovšem působí nepromyšleně a zjevně jim nepředcházela hlubší příprava. Namísto srozumitelného záměru odůvodněného potřebou změn předkládá ministerstvo spravedlnosti veřejnosti výsledek, kterým má být snížení počtu okresních soudů, a důvody pro něj teprve hledá.
Úvahy o podobě soudní soustavy jsou přirozeně právně politickou otázkou. Soudci se k nim mohou vyjádřit, přispět svou zkušeností nebo pohledem, ale nejde o věc jejich rozhodnutí. Zásah do soudní soustavy v takovém rozsahu je však příliš významný na to, aby jej bylo možné připravit v několika týdnech. Nadto neustálé střídání jedné dílčí úvahy jinou přispívá k destabilizaci odborného aparátu soudů, a to pohříchu dříve, než se podařilo vyřešit jeho platové poměry. Přitom stabilita zaměstnání představuje jednu z mála výhod, které mohou soudy těmto zaměstnancům nabídnout. Jak se jim čtou titulky zpráv o rušení soudů, u kterých vykonávají práci? Potřebný prostor k vyjádření musí ovšem dostat také veřejnost, obce a kraje.
Pochybná jsou i očekávání úspor. Odhlédnuto od toho, že nejde o částky, které by představovaly významný podíl na rozpočtu soudnictví, je značně nejisté, zda by se podařilo dosáhnout úspor alespoň této velikosti. Stačí připomenout, že větší soudy potřebují nejen více zaměstnanců v odborném aparátu soudu, ale i k výkonu státní správy soudů. Funkční příplatky rovněž stoupají s velikostí soudů. Náklady by tak mohly snadno převýšit výnosy i v úzkém ekonomizujícím pohledu na výsledky změny soudní soustavy. Důvod k velkým nadějím neskýtají ani zahraniční zkušenosti.
Nedávno jsme rovněž bez přípravy, nepromyšleně, zato s nejvyšším urychlením podstatně omezili účast laiků na výkonu soudní moci. Snad nebudeme stejnou chybu nyní opakovat s podobou soudní soustavy. Varováním nám může být případ Portugalska, které připravenou reorganizaci soudní soustavy spustilo na zkoušku pouze v několika okresech. Výsledkem pak bylo její úplné opuštění. Z původní osnovy reorganizace soudnictví tak zbylo jen doporučení Rady Evropy: zavádějte změny v soudní soustavě také raději nejprve na zkoušku. Snad se změny připravované nyní u nás někdy v budoucnu nestanou předmětem dalšího varovného doporučení.
Autor je soudcem Okresního soudu v Kolíně
