„Nejkrásnější zákon“ má vady na kráse

S šanony do popelnice. Zástupci občanských iniciativ i politici chtějí mít smlouvy státu na internetu. O nedostatcích zákona se však nahlas příliš nemluví. Foto: Mediafax

Před posledními dvěma sněmovními volbami v roce 2010 a v roce 2013 dostali občané Česka koňskou dávku protikorupční rétoriky.  Zřejmě nejhmatatelnějším výsledkem dlouhodobé veřejné debaty je zákon o registru smluv. Tzv. nejkrásnější zákon.

Sousloví „nejkrásnější zákon“, které se váže právě k zákonu o registru smluv, proslavila iniciativa Rekonstrukce státu, která k tomuto účelu zřídila i oficiální webové stránky. Právě tato iniciativa se největší měrou podílela na otevření veřejné debaty o prosazení zmíněného zákona do českého právního řádu. Přestože je veřejný registr smluv obecně prezentován jako základní instrument boje proti korupci, ve veřejném debatě se neobjevuje celá řada věcných námitek, které k chystané právní úpravě zaznívají jak ze strany podnikatelů, tak ze strany státu.

Projektový manažer společnosti Frank Bold Jiří Boudal serveru Česká justice vypočítal základní pozitivní dopady zákona. „Umožní veřejnou kontrolu všech veřejných zakázek a investic v řádu stovek miliard. Veřejná kontrola představuje nejlevnější a efektivní obranu proti předraženým zakázkám, zbytečným nákupům nebo nevýhodným prodejům majetku. Řeší také mnohé nedostatky poskytování informací na základě žádosti o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, jako je například zdlouhavé poskytování smluv včetně soudních sporů nebo neúčinné sankce za neposkytování informací,“ sdělil mimo jiné Boudal.

Od kritiků zákona lze často slyšet, že se jedná především o to, že politici mohou v návalu protikorupční nálady schválit takovou podobu zákona, který může ve výsledku poškodit stát. Dosud totiž není například zcela jasné, na kolik peněz stát vyjde implementace zákona po technické stránce. Stejně tak zde hrozí, že celá řada podniků, v nichž má stát vlastnickou účast, bude kvůli zveřejňování veškerých uzavřených smluv vystavena významné konkurenční nevýhodě, kterou mohou využít soukromé firmy ve svůj prospěch. Boudal ovšem tvrdí, že „nejlepší by bylo, kdyby ve výborech poslanecké sněmovny nedocházelo k žádným změnám návrhu zákona“.

Smyslem zmíněného zákona je vytvoření veřejného internetového rejstříku, kde budou k nalezení texty všech smluv, objednávek a faktur, které uzavře veřejná správa. Základní princip spočívá v tom, že dokud nebude smlouva zveřejněna, nebude prostě platit. Zákon v současné době funguje na Slovensku, kde ho uvedla v platnost někdejší vláda Ivety Radičové. Na tento slovenský příklad se ostatně řada veřejných obhájců zákona o registraci smluv odvolává. Jenže…

Komplikace pro podnikatele

V současné době je princip takový, že smlouvy uzavřené státem či jím ovládanými institucemi vstupují v platnost buďto jejich podpisem anebo přesně daným úkonem. Kdy začne platit ta která smlouva uzavřená státem, tedy dnes víme relativně přesně. Pokud by však začal platit nový zákon o registru smluv v takové podobě, v jaké byl navržen, o tuto jistotu všechny zúčastněné strany přijdou. Proto se jak ze strany obcí, tak i ze strany podnikatelů ozývají kritické ohlasy.

„Zejména podnikatelé mohou mít v blízké budoucnosti problém. Pokud totiž se státem uzavřou smlouvu, vznikne jim nová povinnost. Musí totiž sledovat, zda tato smlouva byla, či nebyla zveřejněna v registru smluv, a zda tedy je, či není platná. Pokud k uveřejnění z nějakého důvodu nedojde, smlouva zkrátka a dobře nebude platit. Podnikatel v té chvíli musí začít řešit její uveřejnění, a to mu pochopitelně bude komplikovat činnost,“ říká Martin Janoušek, partner advokátní kanceláře ROWAN LEGAL, která se v oblasti veřejných zakázek dlouhodobě pohybuje.

Návrh zákona navíc jasně nestanovuje, která smluvní strana je povinna smlouvu zveřejnit. Docela dobře tak může docházet k situacím, kdy jeden účastník smlouvy – ať už úmyslně či nedopatřením – nezveřejní kompletní znění smlouvy, o čemž se druhá strana nemusí vůbec dozvědět. Až po čase se pak může ukázat, že smlouva je neplatná. A jestliže budou provedeny úkony se smlouvou související, vzniká zde reálné riziko velkých finančních ztrát. A to i na straně státu. Bude pak takový zákon přínosem, či spíše naopak?

Problémy by ovšem mohly nastat i u obcí. Svaz měst a obcí přitom zákon v obecné rovině podporuje a vyvíjí aktivní snahu dobrat se některých dílčích změn. Jeho zástupci se ovšem musí účastnit jednání výborů poslanecké sněmovny, kde se vlastně nahrazuje mezirezortní připomínkové řízení. To standardně probíhá u zákonů předložených vládou. V tomto případě se ovšem jedná o poslanecký návrh předložený zástupci ANO 2011, TOP 09 a KDU-ČSL. I tento postup, byť není nijak nestandardní, je v případě takto důležitého zákona kritizován.

„Naší snahou mimo jiné je, aby byly jasně vyjmenovány a definovány typy smluv, které se nebudou muset uveřejňovat. Jako příklad mohu uvést smlouvy na hrobová místa. Jejich uveřejnění nepovažuji za morálně vhodné, a navíc to ani není místo, kudy by utíkaly veřejné peníze. Jde nám o společný cíl a zákon podporujeme, ale chceme, aby byl plnohodnotný a nemusel se za pár měsíců novelizovat, jako tomu bylo na Slovensku,“ říká předseda Svazu měst a obcí ČR Dan Jiránek (ODS).

Podle Jiřího Boudala však směrem k obcím žádná nadměrná zátěž nehrozí. „Potvrzují to starostové, kteří již dnes smlouvy zveřejňují. A navíc zde existuje možnost dát do smlouvy, že ji má zveřejnit dodavatel, čímž se administrativa minimalizuje docela,“ tvrdí Boudal. Jenže administrativní zátěž nemusí být jediným nebezpečím.

Stát může ekonomicky poškodit sám sebe

Požadavek na zveřejňování všech uzavřených smluv, ve kterých bude figurovat stát formou ministerstev či obcí, ale například i společnosti se státní účastí, jako například České dráhy, ČEZ či státní podnik Česká pošta, může způsobit absurdní situace. Ovšem s nedozírnými následky.

Snaha o ztransparentnění fungování státu, ke které se nakonec postupně pod nátlakem veřejného mínění museli přidat i politici, tak může nakonec nejvážněji ohrozit právě stát. Vynucené zveřejňování smluv mezi státem a soukromými subjekty totiž může v řadě případů způsobit značnou konkurenční nevýhodu. Do smluv totiž budou moci vedle občanské veřejnosti pochopitelně nahlédnout i firmy, které mohou informací obsažených ve smlouvách využít v neprospěch státních institucí.

Například zmíněné uveřejňování smluv na hrobová místa by kromě etických a morálních otázek pravděpodobně nevzbudilo větší pozornost, i když jakýkoliv podobný vstup do soukromí je těžko představitelný. Jiránek z pohledu měst a obcí přichází s dalším příkladem.

„Vidíme jako problematické například uveřejňování smluv mezi městskými pivovary a jednotlivými provozovateli restaurací. To by totiž mělo negativní dopad na trh, kdy by vlastníci soukromých pivovarů de facto viděli do obchodního vztahu těchto subjektů. Mohli by jednoduše zveřejněné informace ze smluv využít ve svůj prospěch, a naopak v neprospěch městských pivovarů,“ řekl České justici starosta Kladna Jiránek, který se minulý týden účastnil jednání sněmovního ústavně-právního výboru k tomuto zákonu.

Podobné problémy však mohou mít i mnohem větší „ekonomické ryby“. Státní či státem vlastnění dodavatelé energií by nově měli povinnost zveřejňovat smlouvy mezi nimi a jednotlivými odběrateli. Tím by ovšem vznikla obrovská databáze odběratelů např. plynu či elektřiny, kterou by mohli v rámci konkurenčního boje využít další společnosti v soukromých rukou. Stát by tak vlastně sám sobě způsobil konkurenční nevýhodu. Podobně by tomu mohlo být u Českých drah. To by tuto společnost postavilo do nezáviděníhodné situace, zejména v situaci, kdy se uvažuje o rozšíření konkurenčního prostředí na dalších tratích.

Jinými slovy by státem kontrolované společnosti sice ukázaly veškeré své smluvní vztahy, ale jejich konkurence by na tom velmi pravděpodobně vydělala. A to na úkor výdělku těchto státem vlastněných společností.

Ohledně firem se státní účastí projevuje určitou nejistotu i Jiří Boudal. „Co se týče tohoto druhu firem, necítíme se být plně kompetentní to rozhodnout. Mluvili jsme se v posledních měsících asi s desítkou ekonomů, šéfů různě velikých firem a korporátních právníků. Všichni se shodují, že je dobře, aby i firmy typu Českých drah zveřejňovaly smlouvy na kancelářské vybavení, toaletní papíry a tak dále. Neshodují se v otázce, zda by zveřejnění smluv základních údajů některých specifických smluv mohlo ohrožovat obchodní tajemství. Někdo říká ano, někdo ne. Také se zde často objevuje argument, že toto drobné znevýhodnění by naopak vyvážilo současné zvýhodnění oproti soukromým subjektům, které spočívá v tom, že stát těmto svým často oligopolním firmám přirozeně nadržuje, nenechá je padnout,“ tvrdí projektový manažer z Frank Bold Society.

Slovenský příklad a jeho interpretace

V první desítce největších a nejvýznamnější státem vlastněných společností jsou firmy jako například ČEPS, ČEPRO či MERO. Bezpečnostní analytici oslovení serverem Česká justice pak vidí v uveřejňování smluv zejména mezi státem a těmito jím vlastněnými akciovými společnostmi bezpečnostní riziko. Například zveřejnění smluv o mimořádném nákupu ropy či pohonných hmot by mohlo pro stát znamenat nebezpečí. Veřejný zájem by tak měl podle některých výkladů návrhu zákona o registru smluv navrch před strategickou bezpečností státu.

Protiargumentům, které v tomto směru k zákonu o registru smluv zaznívají, dává za pravdu i ministr financí a majitel společnosti Agrofert Andrej Babiš (ANO 2011). „U soukromých společností se státní účastí se například dostáváme do ostrého konfliktu s právem obchodních společností. Tam asi nemáme problém s uveřejňováním nákupů, ale třeba u prodejů by to mohlo dost poškodit jejich podnikání. To jsou věci, které je ještě nutno dořešit,“ řekl Babiš České justici.

Předkladatel zákona poslanec Jan Farský (TOP 09) s námitkami nesouhlasí. „Podobné výhrady jsem slyšel mockrát, ale chybí mi k nim doložení konkrétního příkladu. Nevím, jak by Dopravní podnik ohrozilo, kdybychom se dozvěděli, že si Ivo Rittig bere 17 haléřů z každé jízdenky, nebo že si Lesy ČR objednávají kuchařky, které nikdo neviděl, nebo za kolik si nakupuje právní či IT služby ČEZ. Naopak si myslím, že odříznutím politiků od těchto penězovodů, které mají zázračnou schopnost přeměňovat veřejné prostředky v soukromé, povede k posílení veřejně vlastněných firem,“ argumentuje dlouholetý starosta Semil.

Farský zároveň argumentuje významnými úsporami, které zákon přinese a odkazuje se v tom hlavně na slovenský příklad. Farský tvrdí, že na Slovensku došlo k úspoře až 30% veřejných prostředků. „Každé procento představuje 10 miliard korun, a tak i za pouhé jedno bych byl rád,“ sdělil České justici Jan Farský. Ten zároveň připomněl, že jako starosta Semil, města s ročním rozpočtem okolo sto padesáti milionů korun, má se zveřejňováním smluv osmileté pozitivní zkušenosti.

Tvrzení o úsporách na Slovensku však může být zavádějící. Sama slovenská expremiérka Radičová totiž před rokem v rozhovoru pro slovenské Hospodářské noviny uvedla, že by byla naivní představa, že zmiňovaných třicetiprocentních úspor v rozpočtu státu bylo dosaženo jen a pouze zavedením centrálního registru smluv. „Byly k tomu přidružené další kroky, jako byly změny v soudnictví, v podnikatelském prostředí a tak dále. Ale ta měřitelná úspora je přes centrální registr smluv,“ řekla tehdy Radičová. Svým způsobem tak poněkud zklidňuje přehnaná očekávání od zavedení nového zákona. V České republice se ale žádné větší návazné úsporné reformy nepřipravují.

Náklady vs. úspory

Spornou otázkou jsou i případné náklady na implementaci zákona. Tyto náklady podle Farského vyčíslilo pro všechny obce a kraje ministerstvo financí na přibližně 70 milionů korun za rok. Užitím vhodného softwaru podle něj však mohou náklady klesnout až k nule. Ministr financí Babiš k tomu uvádí důležitou poznámku. Připouští totiž argument, že sice existuje vyčíslení pro obce a kraje, ale pro stát a další zapojené subjekty jakýkoliv odhad chybí.

„V odhadech nákladů se pohybujeme dozajista v řádu nejméně stovek milionů korun ročně. Přitom odhad na pracnost zpracování jedné smlouvy, což má být pět minut, se zdá dost podhodnocený, takže skutečné náklady mohou být vyšší,“ připouští Andrej Babiš. O tom se dosud příliš nemluvilo. Vzhledem k tomu, že zákon by měl po svém schválení vejít v platnost už po třech měsících, existuje zde reálné riziko, že nebude čas na dostatečné proškolení státních zaměstnanců či implementaci zvoleného softwaru.

Politici napříč politickým spektrem se vesměs shodují, že zákon o registru smluv je potřeba. V současné době se o něm vede debata ve sněmovních výborech. A podle všech indicií v něm dojde i k některým úpravám. Ty však zatím nikdo přesně nespecifikuje. Poslanec Jan Farský je však podle svých slov připraven případné změny jako předkladatel diskutovat s každým zájemcem. Na změny je podle něj ostatně ještě prostor. Pravděpodobně tak bude hovořit minimálně se zástupci hnutí ANO 2011. „Jsme přesvědčeni, že zákon je ještě třeba v detailech doladit. V současné podobě by mohl způsobit značné a zbytečné komplikace a náklady. Naši experti na tom pracují,“ sdělil předseda hnutí Andrej Babiš.

Některé dílčí změny připouští i Rekonstrukce státu.  Například v otázce případných pozměňovacích návrhů podporuje zavedení finančního limitu pro faktury a objednávky, jak to předpokládá návrh v jedné z variant. Nedoporučuje naopak zavedení limitu pro smlouvy. „Je-li hlavní obavou přílišná administrativní zátěž pro nejmenší obce, jeví se jako vhodnější řešení například přechodné vyjmutí obcí do určitého počtu obyvatel,“ říká Boudal.

Rekonstrukce státu naopak zásadně odmítá návrhy na nahrazení sankce neplatnosti nezveřejněné smlouvy pokutou. „Sankce neplatnosti je základním principem návrhu zákona a zatím nebyla předložena námitka, která by poukázala na zásadní riziko spojené se zavedením sankce neplatnosti,“ tvrdí materiál Rekonstrukce státu k problematice zákona o zveřejňování smluv.

Na to, jaká bude finální podoba zákona o registru smluv si tedy ještě budeme muset počkat. Jisté je, že zákon v současné podobě skrývá mnohá nebezpečí, o kterých se dosud příliš nehovořilo.

-red-