Plánovaná možnost dodatečně legalizovat černé stavby vyvolala ostrý střet mezi poslanci a vládou. Zatímco vláda tvrdí, že nová mírnější pravidla pro odstraňování nepovolených staveb mají chránit stavebníky před důsledky formálních chyb úřadů, část poslanců i odborníků před nimi varuje. Domnívají se že ve skutečnosti otevírají cestu k širší legalizaci staveb postavených nelegálně. To navíc přichází ve chvíli, kdy se ukazuje, že sama ministryně pro místní rozvoj a spoluautorka návrhu Zuzana Mrázová (ANO) vlastní pozemek, na němž černé stavby stojí.
Spor se vede hlavně o nový odstavec 3 paragrafu 256. Ten do stavebního zákona přidal komplexní pozměňovací návrh, jímž vláda zapracovává do novel připomínky vznesené. Ustanovení by nově umožnilo, aby stavební úřad nenařídil odstranění nepovolené stavby ani tehdy, když stavba nesplní podmínky pro dodatečné povolení, pokud by demolice představovala „zcela zjevně zásah nepřiměřený přínosům“ a zároveň ponechání stavby nezasáhlo veřejné zájmy ani práva třetích osob.
Lidovecký poslanec Bohuslav Niemiec na jednání Hospodářského výboru varoval, že návrh fakticky legalizuje černé stavby. „Ustanovení navrhované v rámci komplexní novely fakticky umožňuje legalizovat černé stavby. Vytváří možnost obcházet systém stavebního řízení právě tím, že prakticky oddaluje proces odstranění černých staveb,“ uvedl Niemiec.
Předseda Pirátů Zdeněk Hřib dokonce kvůli kontroverzní změně zákona vyzval ministryni Mrázovou k rezignaci. Vadí mu, že zákon mění ministryně, která sama vlastní pozemek s nelegálními stavbami. „Je otázka, jestli vy jste ta správná osoba, která by měla ten systém měnit,“ zdůraznil Hřib.
Experti: Změna výrazně rozšiřuje možnosti legalizace
Podle právníků specializujících se na stavební právo nová pravidla skutečně přinášejí výrazné změkčení dosavadního přístupu. „Novela mění přístup k odstraňování černých staveb směrem k větší toleranci jejich dodatečné legalizace a posílení právní jistoty stavebníků,“ uvedla advokátka z ostravské kanceláře Forlex Lenka Němcová. Oproti dosavadní poměrně přísné praxi komplexní pozměňovací návrh více zohledňuje skutečný dopad stavby na veřejné zájmy a práva třetích osob.
Za klíčové považuje Němcová také vypuštění ustanovení, podle kterého dosud po uplynutí třicetidenní lhůty už nejde požádat o dodatečné povolení stavby. Ten komplexní pozměňovací návrh zcela škrtá. „Novela tím zmírňuje dosavadní poměrně rigidní přístup a otevírá jednoznačně větší prostor pro dodatečnou legalizaci staveb,“ podotýká Němcová.
Mohlo by vás zajímat
Podobně změnu hodnotí i advokát a zakladatel kanceláře Štilec & Patners Jakub Štilec. Podle něj novela „výrazně relativizuje“ dosavadní princip nařizující odstranění černých staveb vždy, když nesplnily zákonné podmínky platné pro povolení staveb. Jde hlavně o případy, kdy stavba nevznikla v souladu s územním plánem, narušovala ráz okolí nebo zasahovala do práv sousedů. Nově navržené ustanovení podle Štilce tlačí na individuální posouzení každého případu. „V něm musí stavební úřad zohlednit nejen formální porušení právních předpisů, ale i konkrétní dopady svého rozhodnutí na vlastníka stavby, dotčené osoby a širší veřejné zájmy,“ upřesňuje advokát.
Takové posouzení přitom nebude snadné i kvůli vágní formulaci návrhu a absenci přesného vysvětlení v důvodové zprávě. Obavy právníci mají hlavně o výklad pojmu „zcela zjevně zásah nepřiměřený přínosům“, který nové ustanovení zákona obsahuje. „Vůbec se neřeší, pro koho by to měl být přínos. Je tedy zjevné, že úprava míří na přínos stavebníkovi. Jinými slovy, stavebník si postaví načerno stavbu a pokud z toho má přínos, může ji zlegalizovat. To bude mít reálně prakticky vždy,“ míní partner advokátní kanceláře Aegis Law Vojtěch Faltus.
Dosud platil spíše tvrdý režim
Nyní připravovaná novela tak znamená pro povolování staveb zásadní obrat oproti dosavadnímu přístupu. Stavební zákon účinný od července 2024 totiž pravidla pro černé stavby výrazně zpřísnil. Zavedl pravidlo, že dodatečně nemohou úřady povolit například stavby, které vyžadují výjimku ze zákazů podle jiných právních předpisů nebo z technických požadavků na výstavbu. Podmínkou legalizace je také uhrazení pokuty za přestupek.
„V této souvislosti musíme rovněž zmínit, že nový stavební zákon zvýšil horní hranice pokut, které lze za přestupky uložit, a to až na dvojnásobek. Například za provedení stavby bez povolení nebo v rozporu s povolením může úřad uložit pokutu až do výše dvou milionů korun,“ upozornila Gabriela Pokorná z kanceláře primátora Magistrátu města Ostravy.
Judikatura Nejvyššího správního soudu zároveň dlouhodobě zdůrazňuje, že v řízení o odstranění stavby není prostor pro samostatné zvažování proporcionality zásahu. Tu systémově řeší již institut dodatečného povolení. „Výsledkem je systém, který je sice právně konzistentní a předvídatelný, avšak v jednotlivých případech může působit tvrdě,“ podotýká Jakub Štilec.
V důsledku toho podle něj může docházet k nucenému odstraňování staveb i v případech, kdy je porušení pouze minimální, nemá žádný materiální dopad na samotnou stavbu, sousední vztahy nebo veřejný zájem.
Na uvážení úředníků
Právníci nyní upozorňují, že novela výrazně zvýší prostor pro samostatné rozhodování úřadů. Místo pravidel platných stejně po celé republice nechá více v pravomoci jednotlivých úředníků, jak o osudu černé stavby rozhodnout. „Výsledek řízení může být více závislý na konkrétním úřadu či úřední osobě než na jednotných pravidlech, což snižuje předvídatelnost a právní jistotu,“ varuje Němcová.
Stavební úřady také budou muset důkladně odůvodňovat, jak poměřily zájem vlastníka nepovolené stavby s veřejným zájmem nebo právy sousedů. To přitom dosud bylo spíše doménou justice, hlavně Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu.
„Očekával bych, že dokud se specificky k této oblasti nevytvoří ustálená judikatura, může vzrůst počet soudních sporů a zrušených rozhodnutí stavebních úřadů,“ obává se Štilec. Právě soudy tak nakonec určí, jestli nový paragraf skutečně zůstane výjimečným korektivem tvrdých případů, nebo se z něj stane široká cesta k legalizaci černých staveb.
Zaměřeno na formální chyby
Vládní zmocněnkyně pro zavedení stavebního zákona Hana Landová odmítá, že by novela měla plošně legalizovat černé stavby. Zdůrazňuje, že míří především na výjimečné situace, kdy stavebník jedná v dobré víře na základě pravomocného povolení, které je následně zrušeno kvůli formální chybě úřadu. Například může jít o vadné odůvodnění rozhodnutí.
„Stavebník není odpovědný za chybu úřadu a nemůže být takto postižen,“ uvedla Landová na jednání hospodářského výboru sněmovny. Doplnila příklad rodiny, která musela zbourat rodinný dům kvůli tomu, že úřad špatně zdůvodnil dříve vydané povolení stavby.
Poslanci jsou ale k takovému výkladu skeptičtí. „Kolik taktových případů se v reálné praxi stalo?“ ptal se Niemiec ve sněmovně. „Bojím se, že se to v praxi bude vykládat jinak, než o tom tady mluvíte,“ pokračoval.
Skeptické jsou vůči srdceryvnému příkladu zmíněnému vládní zmocněnkyní i samotné úřady. „Stavební úřad se v přestupkovém řízení dosud nesetkal s výše uvedeným případem provádění stavby v dobré víře,“ uvedla Gabriela Pokorná z ostravského magistrátu. To zavdává na výrazné pochyby o tom, komu má vlastně nově navrhovaná právní úprava sloužit.
Dosud přísné soudy
Význam navrhované změny podle právníků podtrhuje i dosavadní rozhodovací praxe soudů. Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastával názor, že princip proporcionality je v systému už obsažen samotnou možností požádat o dodatečné povolení stavby. Pokud stavebník podmínky nesplnil, nebyl podle soudu prostor znovu při rozhodování o demolici poměřovat přiměřenost zásahu.
Určité zmírnění ale připustil Ústavní soud. Štilec upozorňuje na nález, podle nějž odstranění stavby může být protiústavním zásahem do vlastnického práva, pokud je vzhledem ke konkrétním okolnostem nepřiměřené. Šlo například o situace, kdy porušení stavebních předpisů bylo jen marginální. Stavba například neměla dopad na práva třetích osob ani veřejné zájmy. Anebo mezitím došlo ke změně právní úpravy, která by obdobnou stavbu už nově ani nevyžadovala povolovat.
Podle Štilce právě na tuto ústavněprávní argumentaci nynější novela navazuje. Nový paragraf by podle něj mohl v praxi vést k tomu, že stavební úřady budou muset provádět obdobný „test proporcionality“, jaký dnes používá Ústavní soud.
Výklad bude obtížný
Jenže správně vyvážit jednotlivé zájmy, jež komplexní pozměňovací návrh zmiňuje, nebude pro úředníky vůbec snadné. Vojtěch Faltus upozorňuje, že problém bude dělat i samotný veřejný zájem, který návrh nařizuje zohlednit. Prakticky totiž podle něj neexistují černé stavby, do nichž by se žádný veřejný zájem vůbec nepromítal.
„Na zahradě si postavíte načerno rodinný dům, oproti tomu stojí veřejný zájem na zachování zemědělského půdního fondu. To samé platí v případě památkové ochrany nebo zásahu do ochranného pásma technické infrastruktury,“ vysvětluje advokát.
Navíc sporné je podle něj i to, jestli je vůbec nová právní ochrana potřeba. Faltus tím míří zejména na argument vládní zmocněnkyně Landové ohledně možných formálních pochybení, které dodatečně ruší již vydané stavební povolení, a způsobují tak stavebníkům potíže. „Na to už úpravu máme. Jde o obecnou úpravu přezkumných řízení, kdy v případě nepřiměřené újmy způsobené zrušením rozhodnutí dojde k zastavení přezkumného řízení,“ upozorňuje Faltus.
Otázkou tak podle právníků je, komu mají nová pravidla vlastně sloužit. Budou to skutečně poctiví lidé, kteří je doplatili na formální chyby? Anebo spíše stavebníci, kteří si chtěli ohnout zákonná pravidla pro vlastní prospěch? Rozhodne se až při praktické aplikaci na stavebních úřadech a v soudních síních.
