Kvůli jediné výjimce pro zásah do chráněných druhů živočichů či rostlin se v Česku někdy nepostaví vůbec nic a to ani po deseti letech snažení a vysvětlování. Podle Jany Pekařové a Jakuba Lichnovského, specialistů na stavební právo z PRK Partners, může chystaná novela stavebního zákona zásadně omezit největší brzdy povolování staveb a poprvé dát investorům právní nárok na výjimku, pokud splní zákonné podmínky. Jenže rozhodovat nebude jen nový zákon. Pokud stát nezvládne vyškolit úředníky a sjednotit rozhodovací praxi, může místo slibovaného zrychlení přijít jen další chaos.
Současný stavební zákon je sice poměrně nový, účinný od roku 2024, nicméně prošel už celou řadou změn. Jak hodnotíte jeho současné nastavení? Jaké právní prostředí se tím vytvořilo?
Jana Pekařová: Současné nastavení stavebního práva v České republice dlouhodobě vytváří prostředí vysoké nejistoty, pomalého povolování a složité administrativy. Výsledkem je, že příprava staveb často trvá neúměrně dlouho a celý systém je obtížně předvídatelný jak pro obce, tak pro investory a občany.
Jakub Lichnovský: To následně deformuje celý stavební a realitní trh. Omezená a pomalu povolovaná výstavba snižuje nabídku nových bytů i infrastruktury, což zvyšuje ceny nemovitostí a prodražuje bydlení. Současně vzniká prostředí, ve kterém mají výhodu spíše velcí investoři schopní dlouhé procesy financovat a administrativně zvládat.
Co považujete za nejdůležitější změny, které přináší aktuální novela a komplexní pozměňovací návrh, které by toto nastavení mohly změnit?
Jakub Lichnovský: Za nejdůležitější změnu považuji především centralizaci stavebních úřadů, respektive vznik nového Úřadu rozvoje území České republiky a soustavy úřadů rozvoje území krajů. Do nich nebudou začleněni pouze pracovníci stavebních úřadů, ale i další úředníci, kteří budou připravovat podklady pro odborná stanoviska.
Další zásadní změnou je vymezení staveb ve veřejném zájmu, respektive takzvaných vyhrazených staveb, kam by měly být zahrnuty i velmi diskutované bytové domy s podlahovou plochou nad 10 tisíc metrů čtverečních.
Jana Pekařová: Další důležitou změnou je úprava přezkumu rozhodnutí stavebních úřadů. Pozitivně vnímám zejména snahu zamezit „ping-pongu“ mezi prvním a druhým stupněm tam, kde druhý stupeň ještě zůstane. Zároveň se mění rozsah přezkumu a nově už nebude možné rušit rozhodnutí kvůli procesním vadám. Za velmi pozitivní považuji zejména to, že pokud budou ve spise obsaženy všechny podklady, nebude možné rozhodnutí zrušit pouze kvůli nedostatkům odůvodnění. To se v praxi velmi často zneužívalo a byl to jeden z hlavních důvodů, proč se věci vracely zpět.
Další významnou změnou je úprava zákona o ochraně přírody a krajiny. Ta je podle mě opravdu zásadní.
Mohlo by vás zajímat
O co konkrétně jde?
Jana Pekařová: Z naší práce známe případy, kde řízení o výjimce z ochrany přírody a krajiny běží více než deset let. Dokud není pravomocně rozhodnuto o výjimce, nelze pokračovat v dalších povolovacích procesech. Důvodem, proč se věc vracela zpět, byl často nedostatek odůvodnění. Nově by měl na udělení výjimky při splnění zákonných podmínek žadatel právní nárok. To dosud neplatilo. Argumentovalo se tím, že právní nárok neexistuje, a žadatel musel velmi podrobně prokazovat splnění všech podmínek.
Další podstatnou změnou je nové rozdělení zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Za velmi důležité považuji také to, že nově by měl zákon jasně stanovit, že neexistence jiného uspokojivého řešení se bude posuzovat pouze ve vztahu ke konkrétnímu záměru. Doposud odpůrci staveb často argumentovali tím, že by se záměr měl realizovat na jiném pozemku nebo vůbec. Nově se bude posuzovat, zda lze konkrétní záměr realizovat jinak s menším dopadem na chráněné druhy.
Za další důležitou změnu považuji zrušení podmínky prokazování převahy jiného veřejného zájmu. Dosud se balancovalo mezi veřejným zájmem na ochraně zvláště chráněných druhů a jinými veřejnými zájmy. Jenže veřejný zájem na ochraně přírody nelze jednoduše převážit jiným veřejným zájmem. Nově by se proto hodnotily jednotlivé zákonné podmínky samostatně. To podle mě přinese větší právní jistotu.
Když budou i výstavba velkých bytových domů nově ve veřejném zájmu, jak se podle vás bude posuzovat střet veřejného zájmu na bytové výstavbě s ochranou přírody?
Jana Pekařová: Veřejné zájmy proti sobě stály vždycky. Rozdíl je v tom, že nyní by měl být veřejný zájem na bytové výstavbě výslovně zakotven v zákoně. Nemyslím si ale, že jde o „válku veřejných zájmů“. Smyslem je nastavit podmínky tak, aby byla zajištěna ochrana zvláště chráněných druhů a současně bylo možné stavět. Pokud stavebník vytvoří náhradní nebo kompenzační opatření a vzniknou kvalitnější podmínky pro chráněné druhy, může to být lepší řešení, než ponechat území dlouhodobě nevyužité.
Jednou z velmi diskutovaných změn je omezení druhé instance, tedy de facto konec možnosti odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu. Nehrozí, že se spory pouze přesunou k soudům?
Jana Pekařová: Omezení rozkladu by se mělo týkat pouze vyhrazených staveb, kde bude rozhodovat Úřad rozvoje území České republiky. Šlo by tedy například i o developerské projekty. Následně by mělo být možné podat správní žalobu. U velkých projektů ale stejně většina sporů končí u správních soudů už nyní. Myslím si proto, že zrychlení by tam nastat mohlo. Navíc návrh zákona stanovuje jasné mantinely, které musí být splněny, aby šlo žalobu podat. Lhůta pro podání žaloby má být jeden měsíc a po jejím uplynutí už nebude možné žalobu doplňovat. Pokud bude žalobce žádat o přiznání odkladného účinku, bude to možné pouze současně s podáním žaloby.
Otázkou samozřejmě je, jak budou soudy k přiznávání odkladného účinku přistupovat. Doposud ho spíše nepřiznávaly. Ale můžou vznikat situace, kdy by rozhodnutí soudu bylo pouze akademické, pokud by mezitím stavebník začal stavět. Právě proto si myslím, že důvodů pro přiznání odkladného účinku může být více než dosud.
Pro vyhrazené stavby je navíc stanovena devadesátidenní lhůta, ve které by měly soudy o žalobách a kasačních stížnostech rozhodnout. K dalším významným změnám patří to, že soudy dostanou pravomoc napadené rozhodnutí přímo změnit, pokud bude zřejmé, jak má správní orgán po zrušení rozhodnutí postupovat. I tím by mělo dojít k eliminaci vracení případů zpět.
Jako hlavní změnu jste v úvodu našeho rozhovoru zmínili centralizaci stavebních úřadů. Jak ji vnímáte a skutečně přinese sjednocení rozhodovací praxe?
Jana Pekařová: Centralizace by měla eliminovat situace, kdy obdobné věci posuzují různé stavební úřady rozdílně. Další výhodou bude zastupitelnost úředníků. Dnes se u malých stavebních úřadů často stává, že složitou věc řeší jeden člověk. Pokud onemocní nebo odejde na dovolenou, celé řízení se zastaví. Pozitivně vnímám také přípravu metodik a vzorových rozhodnutí. Bylo by ale dobré, aby byly veřejně dostupné, protože pak se podle nich budou moci orientovat i samotní žadatelé.
Jakub Lichnovský: Smyslem celé novely je jednoznačně zjednodušit a urychlit povolovací proces. Ale za úplně nejdůležitější považuji něco jiného – jak se podaří změny zavést do praxe. Můžete mít dobrý zákon, ale pokud lidé na úřadech nebudou vědět, jak ho správně aplikovat, nebo ho nepřijmou za svůj, nebudou mít dobré podmínky pro práci a klid na práci, výsledkem bude chaos. Mám zkušenost, že mezi úředníky často převládá názor, že každá změna přinese jen další problémy. Dlouhodobě balancujeme mezi dvěma póly. Na jedné straně stojí ochrana práv všech dotčených účastníků a jak nastavit systém, aby se každý mohl vyjádřit, a na druhé straně jde o to, aby stavební úřad mohl v souladu s územním plánem efektivně a rychle rozhodnout o tom, co je povolitelná stavba a co není.
Nyní ale stále narážíme na to, že státní správa je nesecvičená. Není dostatečně metodicky vedená a že se systematicky nepracuje s lidmi, kteří mají zákon aplikovat. Byl bych rád, kdyby stát investoval do kvalitního proškolení úředníků, do metodik a do dlouhodobé podpory stavebních úřadů. Bez toho se skutečné zrychlení nepodaří.
Když mluvíme o zavádění novely do praxe, vidíte v návrhu nějaká slabá místa nebo oblasti, které by bylo vhodné ještě dopracovat?
Jana Pekařová: Myslím si, že problematické mohou být některé neurčité právní pojmy. To ale není úplně něco, co by šlo jednoduše odstranit. Typickým příkladem jsou formulace typu „zcela zjevně nepřiměřený zásah“ nebo obdobné pojmy, které dávají prostor pro správní uvážení. Nemyslím si ale, že jde vyloženě o chybu stavebního zákona. Spíš musíme počítat s tím, že určitou dobu potrvá, než se pravidla ustálí. Podobné to bylo i před lety u nového občanského zákoníku. Určitě bych ale ocenila, kdyby se těmto oblastem více věnovaly metodické pokyny, aby bylo jasnější, jak mají úřady postupovat.
„Zcela zjevně nepřiměřený zásah“, který zmiňujete, v návrhu míří na situaci, kdy nebude muset stavební úřad nařídit odstranění černé stavby. O tom se ve sněmovně vedla velká diskuse, opoziční poslanci varovali před riziky takové právní úpravy. Jak vy osobně tuto novinku hodnotíte?
Jana Pekařová: Tato úprava představuje zásadní průlom do dosavadní koncepce „černých staveb“, kdy pro dodatečné povolení bylo nutné kumulativně splnit přísné podmínky. Nově se plánuje zavedení takzvaného korektivu přiměřenosti. K tomuto ustanovení však dosud neexistuje metodické stanovisko, výkladová vodítka tedy můžeme zatím dovozovat jen z důvodové zprávy. Například v jiném z navrhovaných ustanovení, které se týká limitů hluku a vibrací, se hovoří o technické, funkční a ekonomické zjevné nepřiměřenosti. V případě černých staveb ale zákonodárce použil formulaci „zcela zjevně“, která naznačuje, že nepoměr bude muset bít do očí. Mělo by tedy jít o případy, kdy by striktní aplikace práva vedla k absurdně tvrdým následkům.
Další navrhovanou pojistkou je kritérium, že „ponechání stavby se nedotýká veřejných zájmů ani práv třetích osob“. Pokud by tedy stavba porušovala například odstupové vzdálenosti a soused by s tím nesouhlasil, nebo pokud by stála v chráněném území a dotčený orgán by trval na ochraně přírody, tato výjimka by se neměla použít.
Jakub Lichnovský: V praxi lze očekávat, že bude na stavebníkovi, aby prokázal a vyčíslil, v čem spočívá ona „zcela zjevná nepřiměřenost“. Ustanovení také dává stavebním úřadům značný prostor pro jeho vlastní správní uvážení. To může vést k nejednotnosti v rozhodování, dokud se neustálí judikatura správních soudů.
Jak dlouho podle vás potrvá, než se nová pravidla ustálí v praxi?
Jana Pekařová: U každého velkého právního předpisu nějakou dobu trvá, než se vytvoří ustálená praxe a judikatura. Myslím si, že dva až tři roky budou potřeba, aby se nové postupy stabilizovaly a aby se vyjasnily některé neurčité právní pojmy.
Co je podle vás hlavním smyslem novely stavebního zákona?
Jakub Lichnovský: Smyslem je umožnit rychlejší a efektivnější výstavbu. Dnes jsou náklady na dlouhé povolovací procesy obrovské. Když někdo čeká osm let na povolení, promítne se to do ceny výsledné stavby. To se týká jak velkých projektů, tak běžných rodinných domů. Každý měsíc zdržení zvyšuje náklady a komplikuje lidem život.
Novela se snaží procesy zrychlit. Ale znovu říkám: nebude to fungovat bez kvalitních lidí na úřadech a bez dobře zvládnuté implementace. Musíme investovat do lidí, kteří na stavebních úřadech pracují. Potřebují metodické vedení, podporu a pocit odpovědnosti za výsledek. Podívejme se například v minulosti na obchodní rejstřík nebo katastr nemovitostí a v poslední době na Hasičský záchranný sbor při vydávání závazných stanovisek – Hasičský záchranný sbor odvedl v posledních 2 až 3 letech fenomenální práci a nastavil procesy tak, aby stanovisko bylo vydáno ve 30 dnech. Je tedy možné procesy nastavit tak, že dnes fungují velmi dobře. To je cesta, kterou bychom měli následovat.
Jana Pekařová: Samotná novela ale k celkovému zlepšení stavebního trhu nestačí. Rychlost výstavby ovlivňuje i nedostatek pracovníků ve stavebnictví, dostupnost materiálů nebo financování projektů. Novela stavebního zákona je důležitý krok, ale není to jediné řešení bytové krize ani automatická cesta ke zlevnění bydlení. Je to však jeden z klíčových předpokladů, bez kterého se situace zlepšit nemůže.
